印度新版PLI能否成功,关键在于印能否跳出其政策“左右互搏、进退失据、自相矛盾”的陷阱。莫迪政府在本国短期内难以摆脱对华依赖的前提下,若再次降级对华合作往来,或将重陷“补贴企业提高产能”与“限制企业抬高成本”互相抵消的内耗局面。若如此,新版PLI将可能成为又一个“雷声大、雨点小”的空洞政策。 |
5月27日,印度总理莫迪首次表示“印度已成世界第四大经济体”,并再次承诺到2047年将印度建成发达国家。就在三日前,印度国家转型委员会首席执行官苏布拉马尼亚姆宣布,印国内生产总值(GDP)已达四万亿美元大关,并超越日本成为全球第四大经济体。这引用了国际货币基金组织在4月发布的《世界经济展望》报告数据。该报告指出,印2025~2026财年名义GDP将达4.187万亿美元,略高于日本的4.186万亿美元。此消息一出,再次引发国际舆论对印经济发展核心驱动力——工业化的高度关注。 自2014年上台以来,莫迪领衔的印度人民党政府高度重视工业化问题,并于2020年3月推出旗舰产业政策——“生产挂钩激励计划”(PLI),旨在借助补贴激励制造业扩产升级。然而,PLI推出至今已满五年,其整体实际表现仍与政策预期相差甚远:制造业占印经济比例长期停滞甚至有所下降,就业拉动效应未达预期,而相同政策面向不同产业的实施效果更是差异巨大。在此背景下,今年3月莫迪政府计划对PLI“二次优化”,以此作为印未来一个时期产业政策的核心支撑。未来PLI能否真正助力印实现发达国家之梦? 在“去中国化”的战略豪赌下应时而生 若说莫迪政府2014年推出的“印度制造”(Make in India)点明了战略方针,那么2020年推出的PLI则是更具可操纵性的具体政策工具。它承载了印发展制造业的长期夙愿、对华经济安全化思维,及新冠疫情后美西方推动“中国+1”供应链重构的三重考虑,堪称印有史以来最为系统且财政支持最为集中的制造业激励计划。 起初,PLI主要针对手机制造与电子零部件、制药(主要针对关键原料药和中间体)、医疗器械制造三个行业。但随后其范畴扩展至汽车及零部件、纺织、太阳能光伏组件、无人机等14个被政府界定为高进口依赖或具有就业、出口和整体经济带动潜力的关键行业,获拨款总额达1.97万亿卢比(约260亿美元)。PLI的基本作用机制是“产出挂钩、差异激励”,即印政府依据企业在特定年限内扣除税收后的净增量销售额,给予4%至6%不等的财政补贴,以此抵消企业在印生产的部分高昂要素的投入与合规成本,激励企业进行长期投资,快速形成在印本土规模化生产。 PLI覆盖的行业,均经印国家转型委员会甄选审议,并与相关部门充分协商确定,体现“避险”与“趋利”两种决策逻辑。避险方面,2020年6月发生的加勒万河谷冲突,在很大程度上使印此后在对华经济交往中出现“草木皆兵”的恐慌。因此,印决策者宁愿“牺牲”短期经济利益,也要降低对华经济依赖,以“保障具有长期韧性的可靠供应链”和“透明可信技术”为名出台对华歧视性保护主义措施。PLI之所以最初锚定电子、制药、医疗器械制造业,正是因为在这三大领域,印自华进口规模持续增长,外部依赖问题最为突出。 趋利方面,美国“友岸外包”(Friend shoring)政策使印看到了渔利希望。在西方舆论中,印俨然成为有望替代中国的下一个“世界工厂”,这与印建设五万亿美元经济体、打造“自力更生的印度”的战略野心高度契合。从这个角度看,PLI是印积极迎合美西方,紧抓中美博弈的有利契机,力求夺取全球产业链、供应链核心节点的重要举措。 在筛选补贴对象方面,PLI设立较为严格的准入准则。尽管各行业要求略有差异,但总体包括全球营收门槛、最低投资承诺、本土附加值比例等硬性条件,并倾向优先支持头部企业,以期通过“少而精”的企业组合迅速推动产业集聚。截至2024年10月,包括苹果代工商富士康、印度信实工业在内的约750家公司获批参与PLI。 五年成效评估:局部繁荣与整体乏力 PLI公开目标有三:一是集聚技术与资本,通过吸引针对前沿技术领域的投资,确保印打造出全球领先的制造业企业;二是拓展出口市场,通过提高效率、形成规模经济,使印成为全球供应链的重要组成;三是实现本地联结,促进中小企业深度参与,建立强大后向关联。然而,PLI也暗含抢占中国既有全球市场份额的意图。 回顾PLI实施成效,其在手机、制药两个行业的作用尤为突出。以手机制造为例,PLI促使印从手机净进口国成为兼顾本土生产的出口基地。2023~2024财年,印手机产值达到490亿美元,较2020~2021财年增长63%。苹果公司已将部分新款机型的生产环节转移至印,持续加码印度制造。 然而,局部亮点难掩全局颓势,PLI的瓶颈在多方面均有所体现:一是行业发展严重失衡,中小型企业被边缘化。钢铁、纺织、太阳能电池板等行业明显受挫,太阳能领域12家获批企业中有八家无法达成目标。钢铁行业58个项目中有14个因进展停滞被放弃。纺织行业的全球市场份额自2015年以来下降超20%。此外,中小企业受产值、投资门槛阻挡缺乏参与能力,使PLI在一定程度上沦为大企业压制竞争的政策工具。 二是产业附加值提升有限,生产主要停留在组装环节。即便在出口数据看似亮眼的电子制造业,大量增长实质上来自产业价值链最后阶段的组装与贴牌,半导体、显示屏、摄像头模组等核心零部件仍几乎全部依赖进口,本土企业在核心零部件上的技术积累近乎空白。 三是缺乏本土供应链,加剧零部件、设备进口依赖。印手机及其零部件净出口额(即出口减去进口)从2016~2017财年的负127亿美元,扩大至2022~2023财年的负213亿美元。同时,印在电子元件、药品原料和太阳能组件等多个关键行业进口依赖不降反升,自华进口份额超1/3,个别品类甚至超过一半。这表明了一个“残酷现实”:印恐怕只有利用中国提供的中间产品、资金、技术,才能打造足以摆脱中国的制造业能力。 四是就业带动效应未达预期。PLI重点扶持资本、技术密集型行业,而非纺织、皮革等就业潜力较高的劳动密集型产业。印媒分析指出,截至2024年6月,PLI共创造58.4万个直接就业岗位,仅达到五年总目标(162万个岗位)的36%,覆盖的14个行业中,唯有食品加工明确接近达标,其余均处于推进阶段。 其实,PLI表现不佳恰恰折射出印度产业政策三组内生矛盾:一是开放和保护的矛盾:既想借外资技术推动产业链升级,又因恐惧外部依赖而限制外企持股比例、强推本土采购。二是计划和市场的矛盾:通过“许可证制度”规定企业数量、生产配额,但并未建立公开的数据追踪与独立评估体系,这反而滋生大量腐败寻租空间。三是理想和现实的矛盾:财政激励更倾向于政绩可见度高、评估周期短的项目,而非针对生产要素配置机制进行深层改革。若无法解决根本成本劣势,一旦官方停止补贴,此前受惠的企业可能随时撤离。 除此之外,规模制约一直是PLI面临的最大痛点。印电信、电子产品等国内需求有限,若无海外订单,单靠内需难以吸引完整供应链搬迁赴印。印当地消费者高度价格敏感,跨国企业受制于“印度特供”策略,依赖以小包装、低价定制化产品抢占市场,无法将全球标准化生产优势与印本地需求有效结合。同时,在印本土产业链存在关键环节缺失的背景下,高额进口关税、本地化要求又使制造商难以获得更廉价的中间投入品,电力供应不稳、土地获取困难、劳动力市场僵化、地方政策割裂等结构性瓶颈,及外资限制反复、政治短视与选举导向的政策摇摆,进一步削弱企业长期产能规划,破坏了产业集群的形成基础。 十字路口的抉择:2.0版能否跳出窠臼? PLI整体成效乏善可陈,促使印度决策者进行阶段性反思。印国家转型委员会在2024年12月发布的报告中总结称:“截至目前,印度在利用‘中国+1’战略机遇上成效有限。”今年3月21日,英国路透社报道称,莫迪政府拟彻底终止PLI。 然而事实证明,为规避公开承认失败的政治风险,莫迪政府更倾向于在PLI既定框架内改良迭代,而非全盘否定另起炉灶。3月28日,印内阁批准价值2291.9亿卢比(约合26亿美元)的六年期“专项生产挂钩激励计划”,引入“就业带动”和“资本支持”两项激励维度,以此回应原计划“激励过于狭窄”的批评。 此外,新版PLI政策重心由终端产品向核心零部件延伸,显著体现“补链强链”意图。在4月2日美国总统特朗普推出“对等关税”且此后中美一度陷入“关税交火”的背景下,莫迪政府下了重注,将原来涉及14个领域的PLI集中于电子制造业一身。 然而,近期印度“褒美贬华”举动屡见不鲜,印商工部长戈亚尔在不同场合多次宣称“发达国家是比中国更可靠的贸易伙伴”,并明确提出“印度目前并不鼓励来自中国的大规模投资”。这表明,一些印高层官员不惜恶化对华关系,也要全面贴靠特朗普政府的单边政策。这种做法看似能为印电子产品谋取更大对美出口空间,但实际上却可能人为提高新版PLI的实施压力。 需看到,新版PLI能否成功,关键在于印能否跳出其政策“左右互搏、进退失据、自相矛盾”的陷阱。莫迪政府在本国短期内难以摆脱对华依赖的前提下,若再次降级对华合作往来,或将重陷“补贴企业提高产能”与“限制企业抬高成本”互相抵消的内耗局面。若如此,新版PLI将可能成为又一个“雷声大、雨点小”的空洞政策。 (作者为国家发改委国际合作中心助理研究员,文章转自世界知识期刊) |