7月中旬，第56届东盟外长会议及系列会议在印度尼西亚首都雅加达举行，在东盟与其他国家和地区合作事宜中，欧盟方面的动向是一大关注点。

东盟统计数据显示，2022年东盟已成为欧盟的第三大贸易伙伴，双边货物贸易规模达到2950亿美元，比上年增长9.6%。本次会议除落实《东盟-欧盟战略伙伴关系行动计划（2023-2027年）》外，双方承诺在绿色技术、能源安全、数字经济等领域加大合作力度。

随着欧盟在亚太地区参与度的深入，其与东盟的互动，在相关问题上扮演的角色等，成为一个值得探讨的话题。

双边关系升温背后

过去几年，欧盟与东盟关系的政治色彩不断增强。

在欧盟看来，不断寻求扩大与东盟接触符合其战略定位。欧盟在“2018年欧亚互联互通战略”中将“互联互通”确定为与东盟的合作领域。2022年10月，双方签署《东盟-欧盟全面航空运输协定》，这也是世界上第一个区域间航空协定。该协定不仅取代了140多个双边航空服务协议，还增强了东盟欧盟双方在航空安全、空中交通管理、环境保护和社会责任等领域的合作。

欧盟将此视为其“全球门户”计划在东南亚地区取得的重大成果。除公平竞争、透明度和承诺改善社会和劳工政策的规则外，该协定还规定建立定期会议论坛和争端解决机制。

多年来，欧盟一直“渴望”将其与东盟关系从对话伙伴提升为战略伙伴。不过，由于与印度尼西亚、马来西亚之间存在棕榈油贸易问题，欧盟一直无法“如愿”。

2018年欧盟修订《可再生能源指令》，旨在到2030年逐步淘汰棕榈油以及大多数以粮食为原料的第一代生物燃料。作为世界上最大的棕榈油生产国和出口国，印尼尤其受到该禁令的影响。2019年，欧盟委员会展开调查后发现，印尼生物柴油生产商受益于政府拨款、税收优惠，以低于市场价格获得原材料，这对欧盟生产商构成威胁。由于印尼生产生物柴油的主要原料是棕榈油，欧盟决定从2019年12月起对从印尼进口的生物柴油征收临时性关税。

欧盟的做法遭到印尼、马来西亚和东盟的坚决抵制。印尼认为，对发展中国家而言，欧盟的单边做法和禁令是不公平的，且具有贸易保护主义色彩。东盟也支持印尼政府。2019年1月，东盟因棕榈油贸易问题，拒绝与欧洲签署战略伙伴协议。同年12月，马来西亚和印尼一起将欧盟告上世贸组织仲裁机制，称修订后的“欧盟可再生能源指令”具有歧视性。马来西亚第一产业部长Teresa Kok表示，“我们别无选择，只能进行报复。”同时，马来西亚暂停了与欧盟之间的贸易协定谈判。显然，欧盟与印尼之间的棕榈油贸易战不仅影响着双边贸易，也影响到欧盟与东盟的紧密关系。

2020年，在欧盟同意设立专门处理棕榈油问题的联合工作组后，东盟宣布与其建立战略伙伴关系。2022年12月双方在布鲁塞尔举行欧盟-东盟峰会。尽管如此，今年2月，马来西亚依然打算在棕榈油方面反制欧盟。

地缘政治下的战略目标

欧盟已确认东盟在其“印太合作战略”中的核心地位。欧盟“印太战略”文件强调，将为该地区的稳定、安全、繁荣和可持续发展作出贡献。

2022年2月，作为欧盟轮值主席国、自称“印太国家”的法国召集欧盟成员国，邀请数十位“印太”国家和地区组织代表召开了欧盟主导的首届部长级“印太”合作论坛。在欧盟2021～2027年的多年财政框架中，计划投资14亿欧元用于促进与东盟成员国的战略伙伴关系，重点包括绿色和可持续发展、良治、人权、安全与防务能力等领域。

欧盟“热捧”东盟是其外交政策高度政治化的结果。

首先，在多重危机下，欧盟正经历着从“战略焦虑”到“战略觉醒”的过程。荷兰学者埃坎尼认为，过去几年，欧盟及其成员国外交政策变得越来越政治化。新冠疫情的发生“完美”地成为欧盟外交政策政治化的“燃点”。2022年2月底升级的乌克兰危机，使欧盟外交与安全政策在叙事方式、决策程序等方面都变得更加地缘政治化，甚至安全化。在欧盟委员会主席冯德莱恩领导的“地缘政治委员会”引导下，意识形态成为欧盟内政外交的“护身符”。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在2022年的慕尼黑安全会议上称，“欧洲正面临意识形态的挑战……作为对挑战的回应，技术和法律就是政治……谁制定规则，谁就能统治世界”。

其次，在联盟层面，欧盟将包括东盟在内的所谓“印太地区”列为战略目标地。为追随美国，欧盟于2021年9月发布自身“印太战略”，其目的主要有两个：一是在国际格局发生急剧变化情势下，通过该政策追求并实现“战略自主”，成为美国的平等伙伴，降低中美竞争带来的风险；二是成为“地缘政治”玩家。

为此，欧盟不断打破“规范性力量”（形成于二战后欧洲一体化进程所依赖的原则、规范和规则）的自我定位，向“地缘政治力量”转向。在美国等西方国家“印太”政策的刺激下，欧盟认为不向“地缘政治力量”转化，就有可能沦为全球“地缘政治”博弈的牺牲品，失去国际影响力而日渐衰弱。

在今年7月召开的东盟外长会议及系列会议上，博雷利表示，尽管地理位置相距遥远，但在中美竞争的背景下，欧盟和东盟都需要“多样化和与更多伙伴建立更密切的关系。”

战略落地难度不小

尽管欧盟在东盟地区“热情高涨”，但其有关战略在实际操作中依然面临挑战。

其一，对欧盟的意愿和能力是一个考验。

在意愿方面，即使是积极鼓动欧盟参与“印太事务”的法国和德国，在介入“印太”的方式上也存在差异。法国着重维护其“主权”，具有较浓厚军事色彩，德国淡化安全领域冲突而着重地区治理，不愿意深度卷入该地区敏感事务。

在能力方面，欧盟执行“印太战略”的最大阻碍是资金。在启动规模庞大的“复苏与韧性基金”、“全球门户”计划以及加大绿色补贴的“绿色协议产业计划”后，无论欧盟本身还是其成员国，提高产业竞争力、经济韧性和国际影响力都是核心议题。远离欧洲的东盟地区很难成为政治议程的优先选项，援助发展自然不会被优先安排。

其二，东盟远非“铁板一块”，成员国之间存在较大差异性。这不仅是因为各国治理体系不尽相同，而且出于历史、政治和经济等原因，东盟成员国与美国、中国保持不同程度的密切关系。东盟各国相同的立场是，希望通过更紧密的地区一体化，奉行中立路线，避免和降低成员国因“选边站队”而带来的风险。

其三，欧盟“一厢情愿”式的热情不会总能得到秉持中立立场的东盟的积极回应。比如，一年多来，东盟没有通过任何关于乌克兰危机的声明。协商一致原则不允许东盟点名或谴责俄乌冲突双方的任何一方。东盟也没有试图将俄罗斯排除在东盟主导的会议之外，大多数东盟成员国都与俄罗斯保持正常的经贸往来和外交活动。

（作者为中国社科院欧洲研究所副研究员，文章转自“环球杂志”）