“军工复合体”（Military industrial complex），又名军工铁三角，是代表军事机构和军工企业的利益集团。上世纪50年代，美国前总统艾森豪威尔首次提出“军工复合体”的概念，并提醒美国人小心这头“怪兽”，不要使其影响力无限扩大。几十年来，军工复合体在塑造美国内外政策和引导政治生活方面发挥了强大作用。目前，随着军事工业的商业化和全球化，以及国防开支大幅削减，美国军工复合体面临巨大挑战。2014年11/12月号《外交》杂志刊登了美国前任国防部副部长威廉·林恩三世（William J. Lynn III Lynn）的文章，分析军工复合体的前途和五角大楼面临的抉择。

●日益全球化的国防工业

2013年年底，谷歌公司宣布收购波士顿动力公司（Boston Dynamics）。后者是一家工程与机器人制造公司，曾因为美国军方设计制造了“大狗机器人”（Big Dog）而一举成名。对谷歌来说这是好消息，但对于美国国防部而言却是一个巨大损失。尽管谷歌同意波士顿动力公司继续承担已有的国防委托项目，包括履行与美国陆军、海军及海军陆战队的合同，但该公司暗示不会寻求为军方做更多工作。实际上，这意味着国防部失去了在机器人自动化技术这一新兴领域的优势地位，而该领域曾为美国军方所独占。

毫无疑问，谷歌有足够的资金收购波士顿动力公司，因为这家技术型明星企业在发展潜力和研发投资方面远超国防企业。谷歌的市值接近4000亿美元，超过通用动力公司、诺斯洛普·格鲁门公司、洛克希德·马丁公司和雷神公司等国防企业总和的两倍。手握600多亿美元的流动资金，谷歌可以购买上述任何公司的大部分股票。谷歌可能不需要国防合同，但五角大楼需要与更多谷歌这样的公司建立更密切的联系。只有私营企业能提供此类尖端技术，这使美国军方在过去七十年具有显著优势。

除了招揽商业公司之外，五角大楼还必须适应日益全球化的国防工业，因为关键的国防技术不再是美国本土公司的专利。例如，F-35战机的研发、生产和测试由九个国家共同完成。因此，F-35带来的既有机遇又有挑战。一方面，华盛顿需要加强国际性和商业性合作，以维持史上最大规模的武器研发项目。另一方面，国防部迟滞的采购进程使得一些新兴公司进入美国市场异常困难。但商业化、全球化以及国防开支削减，宣告美国国防工业正进入一个新时期。国防工业过去一直因时而变，使美国保持了军事优势。但对于当前的过渡期，五角大楼反应缓慢。

●国防工业的三个阶段

过去两百年来，美国国防工业经历了三个不同阶段。第一阶段是1789至1941年，国防工业主要由国有兵工厂和船坞组成，商业公司只是在战时（如一战期间）才作为补充。不过，二战及大量新军事技术的涌现使情况发生巨大变化。1942年，罗斯福总统成立了“战时生产委员会”，这一联邦机构的主要任务是征选美国最大的制造业企业，尤其是自动化技术领域的企业。20世纪初，美国国防开支约占GDP的1%，30年代增至3%，二战时期达到40%左右，国防成为美国最大的工业领域。因而，美国在工业能力和实力方面大大超过对手。

二战后，华盛顿并未废除已建立的国防工业。相反，一个巨大的各种工业联合体继续维持着国防各部门的运转，这种工业联合体在二战时期主要生产国防装备，包括波音公司和通用汽车公司，后来又增加了美国电信公司（AT&T）、通用电子公司（General Electric）和国际商业机器公司（IBM）等企业。在五角大楼的资助下，这些公司生产的产品从无人机到夜视防风镜一应俱全，有些最后还进入了普通市民的日常生活，如GPS技术。

第二阶段始自艾森豪威尔总统提出“军工复合体”的著名论断，终于冷战结束。1993年，国防部邀请各军工企业领导人出席“最后的晚餐”，时任国防部副部长威廉·佩里（William Perry）以预算削减为由敦促他们进行整合。此后，第三阶段正式开启，各种各样的工业联合体逐步演变成一小撮大公司，原来各企业相互封锁技术的局面也变为少数国防大企业的共同垄断。同时，一些只做国防工业的新兴企业卖掉了自己的商业运营部门，成为规模更小的国防企业，从而减少了国防供应商的中间环节。尽管标准一再变化、预算不断削减，国防部都平稳地实现了一次又一次的过渡。如今，在商业化和全球化的压力之下，国防工业结构的严重缺陷显露无遗。如果美国无法适应第四个阶段，国防工业的优势将很快丧失。

●跟上商业创新的步伐

十多年来，美国国防企业在技术投资领域研究远远落后于大型商业公司。尽管五角大楼以前向商业部门出售了大量技术，但现在已是一个净输入方。新一代商业技术公司在许多领域将国防工业抛在了后面，如3D打印、网络安全、纳米技术、机器人技术等。此外，商业信息技术还主宰了国家安全和私营部门。跟上商业创新的步伐即使并非不可能，也将十分困难。五家最大的国防企业的研发预算总和不及微软或丰田公司的一半。总体而言，甚至排不到世界前20强。2000年至2012年，美国顶级国防企业投入的研发资金占收益的比重由3.5%下降到2%，商业公司的研发投入则增加到8%。

当然，国防市场不同于商业市场，因为其客户五角大楼提供了大量研发资金。但国防预算已经削减，国防企业却不愿增加投入。国防部本该招揽商业公司，但多数商业公司并不追求国防合同。实际上，五角大楼将国防合同的竞标门槛抬得太高，许多公司知难而退。几十年来，美国官员一直在讨论修改五角大楼拜占庭式的采购制度，包括更多地依赖独立的成本评估和武器测试制度。但是，国防巨头并未跟上商业部门技术和行业变化的步伐。因此，改革应该从改善成本和时效领域转到降低商业公司的准入门槛。

五角大楼可以通过放松知识产权规定、放宽审计与财务要求或缩短生产周期等方式吸引谷歌等公司加入。固执坚持现状只会进一步扩大华盛顿与硅谷之间的差距。随着技术创新逐渐商业化，在私营部门，某种产品常常包含世界各地供应商的技术，武器系统也是如此，需要国际合作。美国国防工业还没有适应这种变化，部分原因在于政府官员担心全球化抢走美国公民的工作并危及关键的国防技术。这些担忧是短视行为。全球化的美国国防工业越强大，美国就会获得越多领先技术。

●拥抱决定前途的趋势

在战场上，美军与盟军并肩作战，共同训练，情报共享。但是，国防部常常忽视海外技术和产品，有时候会给美国纳税人造成巨大损失。本世纪初，五角大楼试图自行开发一种称之为“十字军战士”（the Crusader）的新型火炮系统，而不是采纳符合要求的德国设计方案。最终，国防部因成本问题于2002年取消了该计划，浪费了20亿美元。要想从盟友的投资与创新中受益，五角大楼必须向外国技术和设计开放。美国无需在所有军事技术领域处于领先地位，吸纳外国公司加入可以分担开发成本的负担。

在国防工业之外的所有变化之中，有一点十分显著，即预算削减。美军撤离阿富汗与伊拉克，以及全球经济危机等因素，导致美国国防开支在过去五年减少了大约20%。实际上，国防合同的竞争性已经达到历史最低点，以前可以招到两三家公司竞争主要武器的项目，现在只能勉强招到一两家。结果，2012年美国海军和空军有半数以上的项目不存在任何竞争。

如果五角大楼使商业公司和外国公司有机会进入国防工业，将带来更多有益的竞争。激烈的竞争将确保五角大楼以最低的价格获得最好的技术，也使美国能在削减预算的背景下展示其市场开放性。华盛顿官员估计，改革所剩时间已经不多。美国国防工业的第一个阶段持续了一百五十多年，第二个将近五十年，第三个只有二十年。自二战以来，美国凭借技术优势保护了国家安全。为了维持这种优势，美国必须适应，最终也必须拥抱那些决定其前途的趋势。

（作者为美国前任国防部副部长，文章转自《社会科学报）