特朗普重返白宫后，在“美国优先”理念的指引下，推出了所谓的“对等关税”，适用于所有贸易伙伴。“对等关税”也被译为“互惠关税”，并不是新鲜事物。美国曾在1890年《麦金利关税法》中引入“对等关税”，逼迫其他国家对美降低关税。？特朗普此次再次搬出“对等关税”，其真实意图或更多是以此施压，迫使其他国家对美国降低关税，以增加美国商品的竞争力。

特朗普“对等关税”理念和行动计划

特朗普在上任当天，立即签署了《美国优先贸易政策》备忘录。特朗普强调，其首个任期实施的以美国经济、美国工人和国家安全为核心的贸易经济政策已产生了实际效果。他指出，贸易政策是国家安全的关键组成部分，应减少为满足美国的关键安全需求而对他国的依赖。为实现这一目标，政府将制订强劲而振奋人心的贸易政策，其首要任务是要解决“不公平和不平衡贸易”。在政策阐述中，特朗普将贸易逆差定性为“不公平和不平衡贸易”的首要表现，为此，美国商务部长应与财政部长和美国贸易代表磋商，采取包括全球补充关税的政策进行应对。

2月13日，特朗普签署《对等贸易和关税》备忘录。该备忘录称，美国是世界上最开放的经济体之一，其平均加权关税税率在全球经济体中处于最低的行列。但是，美国多年来一直受到贸易伙伴（无论盟友还是敌人）的“不公平”对待，导致贸易逆差不断扩大。缺乏互惠是巨大贸易逆差增加的主要原因。

为了减少货物贸易逆差，并解决美国与贸易伙伴之间“不公平和不平衡贸易”问题，特朗普提出要推出“公平互惠计划”。根据该计划，美国政府将对美国与贸易伙伴之间的非互惠贸易安排进行审查，并确定相应的“互惠关税”（即“对等关税”）等值。审查的范围包括：“（1）对美国商品征收的关税；（2）对美国企业、工人和消费者征收的不公平、歧视性或域外税收（如增值税）；（3）因非关税壁垒或措施和不公平或有害的行为、政策或做法（包括补贴），以及对在其他国家经营的美国企业实施的繁重监管要求，给美国企业、工人和消费者带来的成本；（4）导致汇率偏离市场价值，损害美国人民利益的政策和做法，以及人为压低工资或其他有损美国企业和工人竞争力的重商主义政策；（5）其他国家的贸易官员人为地限制市场准入，或对美国市场经济公平竞争构成结构性障碍的其他做法。”特朗普要求相关机构在180天内提交审查报告，并给出行动建议。

4月2日，特朗普在白宫签署两项关于“对等关税”的行政令。在行政令中，特朗普宣布对所有国家征收10%的“基准关税”，该关税于4月5日生效；对美国贸易逆差最大的国家征收更高的“对等关税”，该关税于4月9日生效。

特朗普并非“对等关税”首倡者

事实上，“对等关税”本身并不是一项歧视性的贸易政策。在特定历史时期，“对等关税”对于经济全球化的进程还起到过正面促进的作用。然而，如果将“对等关税”作为向其他国家施压的工具，其对经济全球化和贸易自由化将产生巨大的破坏作用。从美国自身的发展历史来看，在不同的发展时期，“对等关税”对于经济全球化所发挥的作用也存在两面性。

19世纪后半期，两种不同形式的“对等关税”实践出现。一种是以“对等性”的互惠关税促进自由贸易，简化税种、降低税率。1860年，伴随法国制造业的发展壮大，法国开展国际合作的意愿加强，英法于当年签订《科布顿条约》。根据该条约，英国取消保护性关税，英法对于包含啤酒、肥皂、扑克牌和烧酒等商品征收平衡税。《科布顿条约》是国际上首次为了突破贸易壁垒而签订的贸易互惠条约，成为19世纪自由贸易运动的标志性成果。

？另一种是将“对等关税”作为对外施压的工具，使得强国不花多大力气就可以获得更多利益。1879年，德国俾斯麦首相对本国农产品和工业品征收保护性关税，引发法国、俄国实施报复性关税措施。1890年，美国通过《麦金利关税法》，将关税税率平均提高50%。《麦金利关税法》首次纳入关税“对等条款”，并赋予美国总统开展“对等关税”谈判的权力。该法案为时任总统哈里森在不降关税的情况下，迫使拉美国家降税，以关税冲击引发夏威夷政治动荡、并将其最终纳入美国行政版图发挥了重要作用。

1929年至1933年的大萧条，不仅揭示了资本主义制度下供需失衡痼疾的周期性大爆发规律，更因美国的政策选择加剧了全球经济衰退。1930年，美国出台《斯姆特—霍利关税法》，大幅提高了关税，这一举措触发欧洲贸易保护主义措施，引发各国大幅提高关税的连锁反应。在1926年至1930年期间，至少有45个国家大幅度提高了进口关税。

不得不指出，从1789年美国第一届国会开始一直到1930年的第71届国会，根据宪法拥有征税权的美国国会一直推行高关税的政策措施，直到1934年罗斯福总统签署《互惠税则法》，美国的政策才有所改变。随着20世纪以来美国的制造业获得蓬勃发展，促进美国商品的出口、保护美国企业的海外利益成为美国的关切。然而，由于《斯姆特—霍利关税法》实施，全球关税高企，这愈益成为美国制造业发展的最大阻碍。在这一背景下，1934年罗斯福总统签署《互惠税则法》。该法案赋予总统与其他国家缔结双边、多边互惠贸易协定的权力，并授予总统在进行谈判时有权提高或降低关税（范围为当时关税的上下50%），且可将关税调整适用于其他与美国签订无条件最惠国待遇协定的国家。这一法案的签署被认为是美国脱离贸易保护主义的标志，使得美国对外国商品的关税从1934年时的平均46%下降到1962年的平均12%。

从20世纪40年代后期至60年代初，美国在世界经济、贸易和金融等方面占据了绝对优势，这也为美国从一个贸易保护主义者向自由贸易的倡导者转变奠定了基础。1947年，美国等23个国家在日内瓦签署“关税与贸易总协定”（世界贸易组织的前身），其宗旨是消减国际贸易中的关税与非关税壁垒、促进贸易自由化。协定生效后，在协调缔约方削减关税、解决各成员间的贸易纠纷等方面发挥了巨大作用，极大地促进了世界贸易和世界经济的发展。

但从20世纪70年代中期开始，受布雷顿森林体系崩溃和石油危机爆发的影响，美国经济开始出现滞胀，美国又将贸易政策由“开放”转向“紧缩”。1974年，美国出台《1974年贸易法》，其中“301条款”授权政府对外国“不公平贸易行为”实施单边制裁，该条款成为美国长期保留的贸易保护主义工具。这也标志着美国在推进自由贸易的同时，逐步将保护主义措施制度化。

严重破坏以世贸组织为基础的国际经贸体系

以特朗普在第一任期挑起中美贸易战为标志，美国的贸易政策开始全面回归贸易保护主义。特朗普重返白宫后，除了继续将“关税大棒”对准中国外，还将目标扩大到包括其盟友在内的所有国家。在“对等关税”阴影的笼罩下，全球都处在贸易战的恐慌当中。

事实上，特朗普政府以寻求“公平贸易”为名实施的“对等关税”，缺乏完整的理论支撑与实践基础，将严重破坏以世界贸易组织（WTO）为基础的国际经贸体系。按照国际贸易理论基石的比较优势理论，根据各自要素禀赋或产业优势形成的国际分工可以有效促进各方社会福利的满足，减少不必要的重复投入。而采取关税和非关税壁垒等贸易保护主义措施，除了将明显削弱进口商品的竞争力外，还将导致全球资源错配，降低产业效率。这种逆全球化政策导向，与通过扩大国际分工实现资源配置优化的比较优势理论完全背道而驰。

作为国际贸易治理的核心机构，WTO的核心目标就是要在全球形成一套统一的规则和贸易体系，降关税、减少非关税贸易壁垒是其中的首要任务之一。当前全球主要经济体都加入了WTO，入世时所有新加入的成员都需要与既有成员完成双边与多边贸易谈判。目前WTO各缔约方之间形成的商品关税税率，是各方在入世谈判时根据经济发展水平、产业竞争力和市场开放程度达成的差异化平衡方案。各方为了实现互利共赢，均根据自身发展需求与国际责任“对等”地做出调整和让步。以各方间差异决定的关税税率，基本反映了各方的利益和诉求，实现了市场开放与产业安全之间的平衡。

而特朗普推出的“对等关税”，实际是要求其他各方对美国承担更大的开放责任。目前，从加权平均关税水平来衡量，美国与其主要贸易伙伴之间的差异并不大，但特朗普制定的“对等关税”是要将各方的非关税壁垒、增值税、汇率等因素考虑在内，而这些因素的认定往往具有很强的任意性。

根据WTO的规则，WTO缔约方任何调整关税的行为都需要基于谈判协商解决。如果美国单方面实施“对等关税”，势必引发其他国家的报复，从而影响全球贸易和世界经济的发展。参考20世纪大萧条后美国提高关税，各方随后采取报复性关税引发严重的贸易下降和经济衰退的情景，当前全球经济深度嵌套，产业内垂直分工更加专业化和细致化，如果全球爆发贸易战，将产生更加严重的连锁反应，影响程度更深。

事实表明，作为全球最大经济体，美国正从全球经济秩序、多边贸易体系的维护者变为破坏者与搅局者。从阻挠WTO上诉机构法官遴选导致争端解决机制瘫痪，到系统性援引“301条款”实施单边制裁，再到高举“美国优先”理念推出“对等关税”政策工具，其单边主义政策实践已呈现体系化升级态势。这种背弃国际承诺、破坏规则的做法将严重影响各国对多边体制的信心，导致更多违反规则的行为出现。

应对“对等关税”需要发挥各方合力

面对特朗普“对等关税”的威胁，试图曲意逢迎、躲在大国身后或者充当“打手”的做法都是行不通的，各国依靠一己之力进行反制的效果恐怕也非常有限。在相当长的时间里，美国仍将是全球最重要的经济体，各国想要避免被各个击破，需要发挥合力。

第一，要坚定地坚持多边贸易体系、尊重多边贸易规则。以WTO为核心的多边贸易体系来之不易，尽管随着世界经济形势的变化，多边贸易体制面临许多现实挑战，需要进行改革，但WTO所倡导的公平贸易、非歧视原则是各方应该遵循的基本规则。各方在处理经贸问题时仍应选择多边的“主舞台”，做好法律法规的合规，慎用限制贸易发展的措施，降低国际贸易的成本。

第二，扩大区域和双边自由贸易协定，进一步推动贸易投资便利化。面对美国公然不执行WTO各项规则的情况，各成员应积极探索通过签订区域和双边贸易协定，并在该框架下制定规则来不断提高开放水平。通过签订区域和双边自由贸易协定，各方可以建立更为紧密的经贸关系，创造相对稳定的经贸环境。自贸协定的特点之一就是参与各方之间的利益平衡，只要符合各方的发展需求和利益，各类商品的关税安排不必“对等”，可以更为灵活。当然，对于已有的自贸协定也应该推动升级，不断降低关税，促进贸易扩容提质，以加快要素流动，降低美国关税壁垒带来的负面影响。

第三，以市场换市场，促进各方要素有效配置和产业链供应链深度融合。面对美国以市场为工具，迫使其他国家“就范”的现实挑战，各方应该加快美国之外的市场培育和融合。事实上，美国的市场并非不可替代。欧盟就因为将欧洲市场整合起来，创造了与美国媲美的经济体量，也因此形成了较强的发展动能。各方应引导和鼓励企业探寻更为多元的发展模式，降低对美国市场的依赖。通过市场培育和融合，可以为企业创新发展提供更好的规模效应，并创造更多的就业机会。美国之外的市场融合增加，也有助于培育更多有竞争力的企业；而躲在美国政府“保护伞”下的美国企业，其创新发展动能可能反而会减弱。从这个角度看，美国的高关税政策或将成为各国培育经济增长新动能的加速剂。

（作者为商务部研究院太平洋研究中心主任、研究员。本文截稿于4月7日。文章转自世界知识期刊）