1月16日，在白宫易主的前四天，美国贸易代表办公室（USTR）发布了对于中国海事、物流和造船业的301调查报告，指控“中国通过补贴不公平主导造船业，损害美国利益”。与特朗普政府上台后破旧立新、大范围撤销拜登政府的政策不同，在该起301调查案上，新政府似乎乐意继续推动。2月21日，USTR发布公告，对拜登政府任期的301调查主要结论予以继承，认定中国政府在上述领域存在对美“不公平”的政策。USTR可能的行动方向已经明确，它试图通过对进入美国港口的中国制造的商船收取高额费用的方式，将中国制造的船舶拒之门外。

USTR的结论缺乏事实依据

2月21日，USTR在公告中陈述了两个主要观点：“一是中国设定的在相关领域占据全球市场主导地位的目标不合理，剥夺了市场导向型外国企业及其工人的商业机会，减少了竞争，并使得国际市场形成了对中国造船业的依赖，增加了风险，降低了供应链的弹性。二是中国谋求主导地位的行为给美国的国际贸易带来了负担或限制，因为它削弱了美国海运、物流和造船业的商业机会和投资，限制了竞争和选择，导致了对美国经济运转至关重要行业的依赖性和脆弱性的增加，从而带来了经济安全风险，破坏了供应链的弹性。”

一般而言，调查结论的得出需要有充分的事实基础和清晰的逻辑关系，须找到问题的根源并采取合理的应对方法，但这些必要内容无法从USTR发布的报告中找到。

首先，报告在没有进行论证的情况下，认为一国设定行业和产业发展目标剥夺了其他国家的发展权利，没有任何依据。作为全球主要贸易国和船舶制造国，中国船舶产业的兴起并未形成对市场价格的操控。相反，在经济全球化和市场化的竞争条件下，中国造船业正是通过规模化、集约化和持续创新，优化产品线和性价比，在更好地满足用户需求的同时，降低了船舶等相关行业的建造成本和售价，为海运商提供了更高的价值。

其次，美国贸易和经济并未因为中国造船相关产业的发展而更为脆弱。无论是中国进口商品，还是美国优势油气资源对华出口，中国建造的集装箱船和液化天然气船都有更短的交付周期和更具竞争力的产品线，能够为业主创造更高的价值。通过组建中国船舶支持的船队，美国海运服务商可以根据需要灵活有效地增加船队规模、调整全球航线网络、安排船期，美国经济因此变得更有活力，供应链也更具韧性，消费品和工业原料、中间品的价格也更加稳定。美国近年来供应链韧性面临的挑战，主因是美国根据主观臆断和单边主义随意加征关税、扩大限制而给市场造成紊乱所致。

基于报告结论，USTR试图将美国造船业的衰落与中国造船业的兴起联系起来，认为正是中国造船业成为全球第一，才导致了美国造船业发展举步维艰，进而对美国经济安全带来了“威胁”。按照USTR的计划，美国将对中国海运运营商征收最高每次100万美元的单次港口准入费，或者对使用中国船舶的海运商征收更高的港口使用费。USTR计划通过收取高昂入港费的方式，使得航运企业在使用船只运送货物时，因为成本因素而优先考虑使用美国制造的船只。即便航运企业尚未拿到建造完成的中国船只，也可能被同样纳入相关统计范围缴纳费用。不仅如此，USTR似乎还想完全禁止由非美国制造的船舶运输美国生产的资本品、农产品、化学品和油气产品，试图为美国出口商品留出一块专属于美船的自留地。但这些措施将难免对美国和全球经济的稳定造成显著的负面影响，与美国原定的目标“南辕北辙”。

无法振兴美国造船业

对中国建造的船舶加收高额港口费，将显著增加美国参与国际贸易的成本，与特朗普的贸易政策目标形成直接冲突，且无法实现美国造船业的振兴。

首先，美国无论是自华进口还是对华出口，供应链上的相关企业大多都更倾向于增强对供应链的影响力，因而往往使用能够掌控运费和保险费的货物交割方式。相应的中国出口商或进口商，为了降低风险、提高资金结算效率，也愿意配合。若加征相关税费，出口商品在离开中国关境后或进入美国关境前的管理责任以美方为主，增加的成本也必然沿供应链向下游传导。在越来越严格的出口限制下，美国对华具备优势的可出口商品类别越来越少，而无论大豆还是油气产品，替代供应国比比皆是。反过来，对于美国自华进口的机电产品、日用商品等而言，即便在特朗普首个任期加征的关税影响下，中国作为主要进口来源地的地位并未发生改变。由此可见，提高对中国船舶进港收费只会进一步增加美国进口商品成本和进口金额，削弱美国出口商品国际竞争力并减少出口，从而使得特朗普减少美国贸易逆差的目标更加难以实现。

其次，造船业需要长期的历史积淀，固定资产以及设计、管理软件系统的投资规模巨大，对于相关人力资源的数量和技能都有着较高要求，且需要大量相关企业的配套支持，这不是短期内能够改变的。即便通过限制中国造船企业发展，为美国造船厂留出空间，美国造船企业也难以把握机会。美国造船业的空心化已经持续了几十年，美国船企不仅对中国造船业没有优势，对韩国、日本、欧盟甚至土耳其等国家和地区的造船企业都不具备优势，强行让国际航运企业购买美国船将会拖累其运输能力，使其无法与其他运营商有效竞争。不使用中国船舶的运营商，或许只能选择韩国或日本制造商生产的船舶。且不论这两国造船业发展壮大并非美国的目标，日韩造船业的优势船型并不在美国海运所需的集装箱船、游轮或液化天然气船，再加上这些国家造船企业需要漫长的交付周期，日韩造船业即使获得百万美元进港费所创造的竞争优势，或许也难以与中国船企竞争。

把眼光放得更广一点，在国际贸易大循环中，被美国港口排斥的中国制造的船舶很可能将被海运服务商投放至其他地区。国际贸易的版图也会因此发生新的变化，这或许将为全球供应链的重构和发展中国家间的经贸合作带来更多新的机会。

（作者为商务部研究院太平洋研究中心主任、研究员，文章转自世界知识期刊）