1月24日，特朗普在宣誓就职总统后的第四天签署行政令，宣布暂停美国所有对外援助项目90天并进行全面审查，以评估对外援助项目是否与本届政府对外政策一致。1月27日，特朗普下令美国国际开发署（USAID）数十名高级员工“行政休假”；2月1日，USAID官网和社交媒体X账户突然下线；3日，USAID办公大楼关闭，USAID并入国务院，国务卿鲁比奥出任代理署长；9日，USAID正式摘牌，标志着延续了60余年的双边援助机构USAID宣告结束。USAID究竟是个什么组织？特朗普政府为什么要关停它？这是否意味着美国对外援助的终结？

USAID是个什么组织

1961年9月4日，美国国会通过《对外援助法》，该法成为美国对外援助的基本法；同年11月3日，美国根据该法设立USAID。USAID是美国成立的第一个对外援助机构。在此之前，美国虽已实施“马歇尔计划”等援助项目，但并未设立统筹对外援助的单一机构，而是由国务院牵头多个部门负责实施，包括1951年设立的共同安全局、1953年设立的国外行动管理局和1954年设立的国际合作管理局等。USAID在外交政策上受国务卿指导，但定位上是独立的联邦政府机构，直接隶属于美国总统。USAID强调自身的独立性和专业性，以避免短期外交政策和政府换届对援助项目造成冲击。USAID成立后，美国对外援助的建制得以迅速发展，USAID也成为全球最重要的双边援助机构。

从规模来看，USAID管理着全球最多的援助资源，获得的政府拨款占美国对外援助资金的近一半。美国是世界最大的援助国，1946～2024财年，对外援助承诺额超过1.5万亿美元，支出额超过1.4万亿美元；2023财年支出额为720亿美元，2025财年预算申请额为644亿美元。从职能来看，按照美国对外战略的“3D”传统（Diplomacy Development Defense），对外援助（即发展）与外交、国防一道构成对外战略的主要支柱，每个支柱均被其他支柱视为潜在工具加以使用，以提升对外政策的协调性和一致性，进而更好实现对外战略目标。从性质来看，不同于国防通过武力或威胁使用武力的方式保障安全，外交通过斡旋或谈判的方式解决争端，对外援助主要通过两个路径来实现战略目标：一是提升软实力，塑造对美国更加友好便利的外部环境，从而使其他国家理解和包容美国；二是影响观念和价值观，将美国打造为其他国家发展的模板和最高阶段，由此认同、推崇并努力成为像美国一样的国家，这是更具根本性的路径。

USAID关停意味着什么

关停USAID看似突然，实则酝酿已久。特朗普在第一任期曾多次试图削减对外援助预算，先后退出十余个与援助相关的国际组织和协议。在去年竞选成功后，特朗普宣称要成立“政府效率部”，委任马斯克为“政府效率部”部长，对联邦政府进行改革。上任后，特朗普政府立即对联邦政府部门进行“大清洗”。继关停USAID后，特朗普和马斯克又将矛头指向了教育部、中央情报局以及联邦调查局。

对美国自身而言，关停USAID，取消其作为独立机构的法定地位，将其并入国务院，国务院成为对外援助的主导部门，使得美国对外援助失去了独立性、长远性和普惠性等发展属性，转而具有更多从属性、短期性和交易性等工具属性。这一政策反映出特朗普治下的美国正迅速失去大国应有的自我克制力和道德责任感，或将导致国际援助体系失序，国际发展合作信心受挫，从而损害美国自二战以来建立的大国形象和影响力，反噬美国自身利益。

对受援国而言，美国作为世界最大最主要的双边援助国，反复退出世卫组织、《巴黎协定》等国际组织和机制，暂停其援助项目，意味着全球援助资金资源将会出现巨大短缺，扰乱受援国的发展节奏。同时，特朗普政府将对外援助完全视为外交短期目标的工具，势必为援助设置更多附加条件，要求受援国的更多回报，这将导致部分受援国不得不将美国偏好置于本国发展利益之前，对外援助的干涉力度加大。

对国际援助体系而言，在援助资源整体下降、援助事务强调本国利益的大环境中，美国在“特朗普主义”指导下从援助领域撤退，不愿意承担原有的国际责任，将引发其盟国和附庸国跟风效仿，导致世界落入“金德尔伯格陷阱”。在美国宣布退出世卫组织、联合国人权理事会后，阿根廷和以色列也分别宣布退出世卫组织和联合国人权理事会。由此，一场始于华盛顿的美国国内机构改革正迅速发酵为全球性的援助危机，并将引发国际援助体系乃至更大范围体系的深刻改变。

援助已死？

2009年，赞比亚学者丹比萨·莫约在其出版的著作《援助的死亡》（Dead aid）中，尖锐批评西方主导下的对非援助政策，认为这种带有支配性、居高临下的援助不仅对改善非洲民生状态和推进发展进程无效，反而使非洲更加依赖国际援助。美国对外援助及其所代表的以自由贸易和共同繁荣为核心的经济全球化框架下相互依存价值观，是否真正能给受援国带来帮助，是值得思考的重要问题。特朗普政府此次关停USAID，反映了美国对外援助政策也将发生调整。

马斯克甚至批判USAID是“颜色革命的中心”，真的是这样吗？应该看到，对外援助从源头上就具有浓厚的意识形态色彩，《对外援助法》明确了美国对外援助的目标就是赢得冷战，“马歇尔计划”“科伦坡计划”“争取进步联盟”等标志性援助项目是美国在欧洲、亚洲和拉丁美洲反共反苏的重要手段。冷战结束后，美国对外援助的意识形态色彩有所淡化，在强调安全、外交等传统目标的同时，也开始重视粮食安全、卫生、教育等“人的基本需求”，以及气候变化、生物多样性等非传统安全领域的全球性议题。随着两极格局结束，全球化成为世界潮流，对外援助迅速成为美国推动全球化的重要工具。通过对外援助，美国试图营造一种符合自身意愿和制度的国际共识与全球秩序。在这个意义上，对外援助从来都不是做慈善，而是政府的一种对外政策，承载着国家意志和战略意图：它既是一项经济技术工程，也是一项政治工作；既具有利他性，也具有利己性；既是人道主义，也不乏干涉和介入；既包括赢得朋友的公开努力，也存在打击对手的隐秘行动；对外援助本身不是目标，而是手段，重要的是为何以及如何使用这种手段。

如果说在全球化时期，对外援助与贸易、投资、贷款等一道，是美国对其他国家尤其是发展中国家的重要政策工具，那么在当前“逆全球化”大行其道之时，在“特朗普主义”主张所有国家关税对等、加强投资审查限制的情况下，轻视、收紧乃至打压对外援助在意料之中。然而，特朗普和马斯克对美国对外援助采取的所谓“休克疗法”，突破了常识和经验，充满了法律与政治争议，使围绕USAID的改革上升为党派、政治和权力之争，并上升为美国对外援助的生死存亡之战。抛开国家立场，单纯就美国的外交而言，USAID恰恰是冷战以来美国对外战略的重要部门，是美国能够在国外实地开展工作、深入当地了解真实情况的机构之一，为美国全球主义的对外战略发挥了特殊作用。USAID的创建者、美国总统肯尼迪认为，普遍的贫困和混乱会导致政治和社会结构的崩溃，现在不履行援助义务将是灾难性的，从长远看代价更加高昂。

这不是美国第一次试图取消USAID的独立地位，克林顿政府和特朗普政府第一任期都曾有过类似举措，但均在国会审议阶段遭到否决。也不是只有美国对外援助机构面临生存危机，英国国际发展部（DFID）同样多次面临裁撤风波，最终于2020年被并入外交部，结束了英国20余年拥有独立援助部门的历史。由于对外援助的成果成效无法量化衡量，对外援助长期面临舆论的压力，这不仅是美国对外援助面临的难题，也是所有国家对外援助面临的整体困境。西方国家开展对外援助的首要原则是“物有所值”，强调要对纳税人的钱负责。在特朗普主义者看来，美国纳税人没有必要给那些对美国缺乏战略重要性的国家提供援助，也没有理由资助世卫组织等在他们看来其真实目的是削弱美国世界地位的组织，更不需要为气候变化等对美国没有太大近期重要性的事情支付巨额账单。特朗普主义者认为，“为了让美国再次伟大”，必须重新思考对外援助的意义。

USAID的结局已定，但并不意味着美国对外援助会就此终结。从对外援助诞生之日起，美国在大部分时间当中都是世界最大最重要的援助国。何况，对外援助在争取目标对象的“心灵和头脑”方面具有天然优势，只要美国还存在海外利益，对外援助就有存在的必要。正如美国政治学者约瑟夫·奈所说，或许经济全球化有所倒退，但还存在气候变化、公共卫生、难民移民等更多其他领域的全球化及各国之间的相互依存。特朗普政府虽然关停了USAID，并不表明美国要终结对外援助，改变的只是对外援助的政策和规模。当前，特朗普治下的美国进入了一个政策无法预测的阶段，这或将导致冲突频发，解决冲突的唯一办法只能是促进交流、维持合作，而对外援助在促进国际合作与交流方面将会持续发挥作用。

（作者为商务部国际贸易经济合作研究院副研究员，文章转自世界知识期刊）