受地区冲突、气候灾害、经济冲击、粮食危机等多重因素影响，人道主义问题日益成为突出的全球性挑战，受到国际关系研究界的重视。进入2024年，国际人道主义形势并未好转，国际人道主义援助的重要性也更加凸显。

全球人道主义系统濒临崩溃

全球人道主义形势正面临第二次世界大战结束后最严峻的挑战。一方面，武装冲突数量创1945年以来新高。2022年初爆发的乌克兰危机久拖不决；2023年10月升级的巴以冲突已造成地区安全危机外溢；叙利亚、利比亚、也门、苏丹等国内战不止；朝鲜半岛局势升温；缅北地方武装冲突持续数月……面对冲突的长期化及多地冲突的扩散或升级，联合国秘书长古特雷斯在第78届联大一般性辩论上指出，“全球人道主义系统濒临崩溃”。联合国难民署预计2024年将有1.3亿人被迫流离失所，超过240万的难民需要重新安置。

另一方面，全球气温飙升，气候灾害激增，粮食安全危机加剧，公共卫生风险继续处于高位。2023年是地球有记录以来最热的一年，世界各地均爆发了大规模的气候灾害，比如非洲之角干旱，马拉维、莫桑比克和马达加斯加的气旋灾害，加拿大的野火，等等。截至2023年11月15日，全球已发生249起气候灾害，受影响人数超4400万，死亡18000多人。与此同时，粮食危机和传染病风险激增，对低收入国家造成的打击尤为严重。截至2023年末，全球58个国家的2.58亿人面临严重的粮食短缺。高温、空气和水污染提高了疟疾、登革热和寨卡病毒等疾病的传播能力，进一步加剧了全球健康挑战。世界卫生组织（WHO）估计，因全球多地医疗系统超负荷，疫苗短缺严重，全球超十亿人将面临霍乱疫情风险，约1.66亿人亟需卫生援助。

总体来看，发展、安全、气候等危机外溢，全球人道危机愈加复杂。受地区冲突和各国意识形态差异影响，仅依靠单一领域的方案已不足以应对当前复杂交织的人道危机。过去20年来，脆弱国家和受冲突影响国家逐步成为国际人道主义援助的重点关注对象。从安全角度看，如今绝大多数人道主义需求来自冲突地区，如不立即采取行动解决和预防冲突，这些地区的发展成果极易被逆转。从发展角度看，人道体系在应对长期危机方面存在严重不足。在联合国2024年发出的26个人道主义响应计划中，17个国家已连续十多年成为被呼吁的对象。援助需求的持续增长说明人道援助在这些国家是缺乏建设性的，没有起到帮助发展的作用。从气候角度看，自然灾害极大程度影响国家能源、粮食、水安全，增加社会不稳定性的同时，催化人道主义危机。

国际人道主义援助面临多重阻碍

随着人道议题关注度的提升，国际人道主义援助规模持续攀升。经合组织（OECD）数据显示，发展援助委员会（DAC）成员国提供的人道主义援助在2022年高达237.3亿美元，较2019年增长31%。DAC成员国用于援助国自身的难民安置费用（in-donor refugee costs）从2021年的128.8亿美元增至2022年的317.6亿美元，涨幅146.5%，占2022年官方发展援助（ODA）总额的17.3%，远超2016年欧洲难民潮时期用于境内难民安置费用的峰值（160亿美元）。2023年12月举行的全球难民论坛共达成1600多项援助承诺，与会方共作出超22亿美元的财政支持承诺。

然而，募资力度的提升速度跟不上人道主义需求扩张幅度，资金缺口愈发难以弥合。联合国人道主义事务协调厅（OCHA）预计，2024年将有2.99亿人需要人道主义援助，筹资目标为464亿美元，用于帮助72个国家的1.81亿人。截至2023年11月24日，联合国呼吁筹得人道主义援助资金199亿美元，仅占所需资金的42.8%。资金短缺意味着援助机构不得不缩减人道行动支出。在叙利亚，世界粮食计划署援助口粮已减半，受援人数从2023年6月的550万减少到11月的330万，对叙粮援每减少1%，就会新增40万人挨饿。

资金利用效率同样堪忧。目前多数人道主义援助资金仍由联合国机构接收，援助本土化进程受阻。OCHA人道资金财务支出核实处数据库记录显示，2023年排名前17的主要人道主义援助资金接收方仍是联合国机构、国际组织和援助国机构。可以看出，国际社会虽普遍认识到援助本土化的重要性，但大部分资金以及决策权仍由联合国机构掌握，主要集中在世界粮食计划署、联合国难民署和联合国儿童基金会，受援国可支配的援助资金并未增加。

此外，人道主义援助陷入信任危机，援助准入限制有增无减。联合国机构作为政府间组织，其中立性、公正性易受质疑，并不能在冲突地区获得当地政府、反对派、宗教势力等各相关方的充分信任，从而制约了联合国机构在该地区的援助准入和实际行动。为提升援助效率，降低人道主义工作者的风险，地区大国和联合国机构正在尝试发挥人道外交优势，就人道主义援助准入问题进行磋商。2023年11月，联合国和沙特及非盟国家共同推动苏丹冲突各方签署了承诺声明，保证苏丹武装部队（SAF）和快速支援部队（RSF）坚决保护平民并不对援助物资设限。然而，如若外交手段不能形成合力，反会形成掣肘，造成人道援助准入问题升级。2023年10月，由于联合国安全理事会15个理事国对于美国、俄罗斯提出的案文措辞分歧严重，有关巴以冲突“人道主义停火”的决议草案延耽十天，严重阻碍了人道主义行动进程。联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处报告称，2023年10月7日至11月15日，该机构共有103名工作人员遇害，创历史新高。

中国成为国际人道主义援助重要力量

新时代以来，中国逐步成为国际人道主义援助的重要力量，并将人道主义援助与发展援助紧密结合，构成发展与人道“双轮驱动”、安全与人道“齐头并进”的“中国优势”。中国始终尊重受援国的当地需求，以及时高效的人道主义援助，帮助有需要的国家解决燃眉之急。与此同时，中国坚持对话协商，积极发挥热点问题斡旋者作用，致力于减少因非自然因素造成的人道主义危机。

中国人道主义援助形式丰富且领域全面，囊括了物资援助、现汇援助、能力建设和灾后恢复与重建等，涵盖了自然灾害、公共卫生危机、粮食供给、移民和难民安置等多领域紧急响应。中国国家国际发展合作署的数据显示，2018年至2022年间，中国共提供了822项对外紧急人道主义援助，其中2021年数量最多，达317个；2022年金额最多，达38亿元人民币。随着综合实力的不断提升，中国人道主义援助范围逐步扩大，以发展中国家、低收入国家和人道主义风险较高的国家为主，覆盖亚洲、非洲、拉丁美洲、南太平洋和欧洲。

中国在扩大人道主义援助规模的同时，不断拓宽融资渠道，稳步推进国际合作。2022年“全球发展和南南合作基金”整合升级并增资至40亿美元，支持国际组织、官方和社会多元主体共同参与人道主义援助行动。2023年中国国家国际发展合作署首次调动国内外金融机构120亿美元的专项资金，专门用于落实全球发展倡议，聚焦减贫、气候变化和绿色发展等与人道主义需求息息相关的发展领域。此外，中国自2007年以来一直在向联合国中央应急基金（CERF）提供自愿和非定向捐助。中国—联合国和平与发展基金、中国—联合国粮农组织南南合作信托基金等也在持续支持国际人道主义援助工作。

中国救援团队规模不断扩大、专业性不断提升，以实际行动积极践行人类命运共同体理念，弘扬国际人道主义精神。中国现有两支联合国认证的国际重型救援队、五支世卫组织认证的国际应急医疗队，十余年来在土耳其、莫桑比克、巴基斯坦、伊朗、尼泊尔、海地等众多国家成功开展紧急救援行动。以军队为主体的“和平方舟号”医院船和“和平列车”医疗队在菲律宾、老挝、斐济、瓦努阿图、巴布亚新几内亚、加蓬等国开展人道主义医疗服务。2023年2月土耳其、叙利亚地震后，中国救援队第一时间到达灾区，在受灾最严重的哈塔伊省执行搜救任务。此次国际救援中，中国民间也发挥了重要作用，17支社会救援队伍共441人赶赴灾区开展救援，搜救出幸存者58人。

中国结合国际需求优化更新援助方式，积极参与国际人道主义供应链合作，保障国际人道主义物资储备体系建设。2022年联合国机构采购的中国制造产品总规模近100亿美元，占全球采购总金额1/3。2021年全球人道主义应急仓库和枢纽在广州启用，成为联合国最靠近采购端的仓库。此后，中国南亚国家应急物资储备库、中国—太平洋岛国应急物资储备库相继在成都、广州正式启用。

中国作为具有国际影响力、创新引领力、道义感召力的负责任大国，将进一步整合援助资源，统筹多方参与主体，为应对全球人道挑战注入稳定剂，为解决人道危机、推动国际人道主义合作展现大国担当、做出更大贡献。

（作者为商务部研究院国际发展合作研究所副研究员，文章转自世界知识期刊）