12月11日至14日，韩国总统尹锡悦对荷兰进行国事访问，这是1961年韩荷建交后，韩国总统首次对荷兰进行国事访问。访问期间，尹锡悦参观了全球最大的半导体设备制造商阿斯麦公司（ASML）总部，在海牙与荷兰总理马克·吕特举行会谈，两国首脑发表一份包括20项内容的联合声明，决定进一步深化双方战略伙伴关系，构建半导体同盟，设立外交和产业部门间的2+2部长级对话机制。两国政府和企业间共签署了二十余项合作谅解备忘录，把双方合作扩大到国防、安全、核电、低碳能源、尖端科技和农业等各领域。

繁忙的出访外交之旅

荷兰之行是尹锡悦今年13次出访的最后一站。从年初对阿联酋的国事访问开始，尹锡悦在一年内对阿联酋、日本、美国、越南、法国、波兰、乌克兰、沙特、卡塔尔、英国、荷兰11国进行了双边访问，出席了达沃斯世界经济论坛年会、广岛七国集团峰会、北约维尔纽斯峰会、第78届联合国大会、雅加达第43届东盟峰会、新德里二十国集团领导人第十八次峰会、旧金山亚太经合组织第三十次领导人非正式会议等七场重要国际多边外交活动。

据韩国总统室发布的统计，到今年底，尹锡悦上任19个月来共出访16次，会见的外国首脑超过90人，出访次数超过历任总统同期数据。这还仅是以总统专机起降的次数来计算，尹锡悦实际到访的国家要更多。

从出访目的国看，尹锡悦出访集中在美国、欧洲、中东、东南亚等重点地区。尹锡悦政府上台后制订的出口战略中，把中国、美国、东盟作为三大主力市场，中东、中南美、欧盟作为三大战略市场。

2023年尹锡悦的双边外交重点放在欧美和中东地区。尹锡悦对阿联酋、沙特、卡塔尔中东三国的访问，均是韩国总统首次对这些国家进行国事访问，双边会谈中就开展能源、基础建设、军工、尖端科技合作等达成一系列协议，韩国期待掀起“第二次中东热潮”为韩国经济再次腾飞提供动力。尹锡悦今年先后访问了法国、波兰、乌克兰、英国、荷兰5个欧洲国家，就参与乌克兰战后重建、加强与欧洲先进国家的科技和安全合作等达成多项协议。韩日恢复首脑“穿梭外交”，美日韩举行“戴维营峰会”也促进了美日韩三边合作关系的加深。

拼经济、拉伙伴、抢占未来先机

尹锡悦上任后强调“把经济放在外交工作中心”，拓展海外市场、保护供应链安全成为出访首要目标。尹锡悦在双边和多边外交活动中积极推介韩国优势产业走出去占领市场，宣传韩国未来发展战略吸引国外投资，通过推动经济合作和安全合作不断扩大伙伴国圈子，提升韩国影响力。回顾尹锡悦一年来的出访外交有以下特点。

一是突出经济合作主题。尹锡悦的双边出访中，大规模经济代表团随行，亲自出席商业论坛和经贸推介活动，双方政府和企业间签署各类合作谅解备忘录成为标配内容，外交日程紧紧围绕促进经济合作安排。多边外交场合中，尹锡悦不遗余力地推销韩国，对发展中国家承诺提供政府援助，展示“先进国家”的形象，对发达国家则强调共同价值理念，致力在尖端科技及未来新产业领域开展合作。

二是重视开展军工合作。尹锡悦上任后提出把军工产业作为“国家支柱产业”、“新经济增长动力”，出台一系列政策扶持军工产业发展，积极推动军工项目出口。尹锡悦的出访外交中推动对外军工合作是重头戏。尹锡悦访问阿联酋，两国签署了“战略性军工产业合作谅解备忘录”；访问卡塔尔，两国签署了“军工产业·军需合作谅解备忘录”；访问越南，韩国海洋警察厅与越南公安部签署合作谅解备忘录；访问英国、荷兰，与两国签署了“国防合作谅解备忘录”。尹锡悦还利用出访之机推动向沙特出口防空系统，与印尼联合研制KF-21战斗机，与波兰、印度联合生产K9自行火炮。通过军工合作延伸到安全合作，密切与伙伴国的利益纽带关系。

三是着眼未来抢占尖端科技竞争先机。尹锡悦出访美国、法国、英国、荷兰、阿联酋、沙特、卡塔尔等国期间，双方政府和企业之间均签订了一系列加强未来尖端科技产业合作的谅解备忘录，显示出韩国利用西方国家的先进技术、阿拉伯国家的雄厚资金，加上本国的政策引导和研发投入，抢占未来尖端科技产业先机和市场先机的构想。此外，韩国还谋划通过与美日英等国的合作，在人工智能、量子技术、网络安全等新兴领域参与国际标准和技术保护规范的制定，争取在未来尖端产业竞争中掌握主导权。

四是坚持“价值观外交”的前提和基础。尹锡悦政府把“价值观外交”作为对外合作的前提和基础，在与政治体制不同的国家发展关系时也以此标准寻找共同点。尹锡悦访问越南时把越南定位为“韩国落实印太战略与韩国-东盟联系构想的核心合作伙伴”，两国关系从经济合作上升到安全合作关系。在对朝关系上，除渲染朝核威胁外，尹锡悦也从价值观上寻找突破口，多次在国际外交场合提出朝鲜人权问题，推动国际社会共同对朝施压。访问西方国家时，尹锡悦则强调普世价值观的一致，致力加深更紧密的经济合作和安全合作关系。

釜山申办世博会失利影响外溢

尹锡悦的出访外交行程中，为釜山申办2030年世博会拉票是重中之重。据韩国总统室统计，尹锡悦就任总统后与96个国家的领导人举行了150余次会谈，争取对釜山申办世博会的支持始终是重要话题。为此尹锡悦一年内两次访问法国，到访位于巴黎的国际展览局总会为釜山站台。参加第78届联合国大会期间，尹锡悦在短短几天内密集会见了47国领导人，为釜山申办世博会游说。韩国上下之所以对申办世博会如此重视，是期待举办世博会能刺激经济、提振士气，因而把世博会与举办奥运会、世界杯相提并论，视作“提升国运的契机”，投入了巨大人力财力和热情。

然而，在11月28日的投票中，沙特的利雅得最终成为2030年世博会的举办城市。申办世博会失利对尹锡悦不啻当头一棒。比起对误判形势、申办策略失误等指责，尹锡悦政府更担心的是申办失利引发政治影响的外溢。

首先，申办失利使民众对政府的外交能力产生质疑，一年多来釜山申办世博会一直是尹锡悦政府大力推动的课题，总统繁忙的外交日程，大规模的企业游说活动，都给人以胜券在握的感觉。但最终结果与竞争对手的巨大差距，令人不能不质疑政府外交努力的成效。

其次，申办失利暴露出政府内部运行机制的弊端。据《东亚日报》报道，韩国外交和情报部门的一线人员早在2个月前就报告“申办竞争处于劣势”，但这些分析不知为何没有被上报给尹锡悦，“报喜不报忧”导致上层对形势产生重大误判。总统不能及时掌握真实情况将失去民众的信任，这也是尹锡悦第一时间亲自出面向国民道歉的原因。

再次，申办失利将影响到执政党的选情。目前韩国朝野各党已经开始为明年4月的国会议员选举做准备，申办失利后，多家民调显示尹锡悦和国民力量党的支持率同步下降，这是一个危险信号，如果不尽快采取措施扭转颓势，执政党的选情在起步阶段就要处于不利局面。

出访成绩单亮眼落实存变数

尹锡悦今年的出访成绩单表面看起来十分亮眼。仅对阿联酋、沙特、卡塔尔中东三国访问期间，两国政府和企业间签署的合作谅解备忘录就多达76个，总规模达到502亿美元。尹锡悦政府重点推动的军工、核电、基建三大战略出口项目，由于规模大、周期长，主要以政府为主导，并在政策和融资方面予以支持，吸引了众多合作伙伴。尹锡悦访美签署《华盛顿宣言》，访英签署《唐宁街协议》，进一步扩大深化了同两大发达国家的战略合作关系，被韩国舆论认为奠定了确保韩国国家安全和未来经济发展的基础。

但是在一系列亮眼数据的背后，韩国内对尹锡悦出访外交的质疑一直未能平息。其一，意向协议能否开花结果还是未知数，首脑出访签署的基本都是投资意向协议或合作谅解备忘录，并不具备商业合同性质，需要后续跟进对接才能落地。军工、核电、基建等项目规模大、周期长，落实过程中不确定因素多。

其二，国际局势存在变数，以色列和哈马斯的武装冲突给中东局势带来不确定性，韩国期待的“第二次中东热潮”将受到影响；波兰新政府上台后重新评估军购计划，韩国与波兰签订的军火出口大单的执行可能遇到困难。

其三，韩国内对尹锡悦的出访成果存在争议，随同尹锡悦出访的经济代表团多由大企业组成，中小企业参与的机会不多，对改善国内经济民生的正面效应短期内难以显现出来。在野党批评总统出访预算过高，收获乏善可陈，随同出访的总统夫人的礼仪安排多次引起争议，要求尹锡悦把更多精力放在关注国内民生方面。

其四，尹锡悦的“价值观外交”失衡偏向，尹锡悦为迎合美西方在亚太的利益，在访美、访英之前接受西方媒体采访中，都轻率提及台海、南海问题，遭到中方批驳。如果不遵守“两国发展关系不针对第三方或损害第三方利益”的国际准则，尹锡悦推动的外交目标难以顺利实现。

其五，釜山“申博”失利挫伤民心，作为今年出访外交的重要课题，尹锡悦政府投入巨大人力财力却遭遇惨败，政府的申办策略、形势判断、交涉能力均遭到批评，对政府外交能力的质疑会进而影响到民众对政府执政的信心。

尹锡悦政府执政一年多来，重“外交”轻“内政”的倾向明显。尹锡悦忙于四处推动“价值观外交”，但在解决国内经济持续低迷、政治长期对立的问题上始终没有拿出有效办法。目前围绕明年4月的国会议员选举，韩国朝野政党已呈现新一轮分化组合趋势，社会舆论也开始出现分裂迹象。尹锡悦政府的内政外交政策能否赢得民意支持，要看选举结果见分晓。

（作者为天津外国语大学国别和区域研究院兼职研究员，文章转自澎湃新闻）