2022年以来，随着拜登政府出台《美国印太战略》，长期处于美国全球战略边缘的太平洋岛国地区重新进入美国视野。在2023年9月25日至26日举行的第二届美国—太平洋岛国论坛峰会（简称“美太峰会”）上，拜登政府延续对太平洋岛国的密集外交攻势，发展援助成为关键一环。

美国“重返”太平洋岛国的重要工具

长期以来，美国对太平洋岛国地区的援助投入较少，与其世界第一大援助国身份很不匹配。据澳大利亚智库洛伊国际政策研究所统计，2008至2020年，澳大利亚对太平洋岛国的官方发展援助（ODA）支付额为132.2亿美元，占该地区接受国际援助总额的36%，之后依次为中国（27.3亿美元）、新西兰（25.3亿美元）、日本（25亿美元），美国以23亿美元排在第五。经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）数据显示，2012至2021年间，相较其他地区，美国对太平洋岛国的援助占比最低，仅维持在0.6%上下，不及其对非援助占比的1/20。从国别分配来看，美国将三个“自由联系国”密克罗尼西亚联邦、帕劳、马绍尔群岛，视为其在西太平洋地区安全利益板块的关键组成部分，此外对巴布亚新几内亚也较重视，这四国距美军在关岛、夏威夷群岛的基地最近，因此获得相对较多的援助资源。根据美国与三个“自由联系国”签署的《自由联系协定》，其援助与军事安全利益高度绑定，美国在三国领土上享有战略军事准入和特殊军事权利，并需提供经援支持，有效期20年。2021年，美国对三国的援助额占对太平洋岛国援助总额的76%，巴新获得的援助占5%，其他国家分配到的援助资源少之又少。

拜登上台后，发展援助在美国总体战略布局中的地位全面提升，由此也成为美国对太平洋岛国战略的重要工具。2022年8月美国国际发展署（USAID）启动《太平洋岛屿地区战略规划（2022～2027）》；9月拜登政府在首届美太峰会上发布首个专门针对太平洋岛国的“全政府战略”——《美国太平洋伙伴关系战略》，做出8.1亿美元的直接援助承诺。总体看，拜登政府对太平洋岛国的援助呈现出六大特点：

第一，输出美式价值观。2019至2021财年，美国向太平洋岛国提供了约500万美元的援助用于加强“民主与善治”，相当一部分用于资助当地媒体。如今，拜登政府所提供援助的意识形态色彩更加浓重，渲染“美国与太平洋岛国伙伴关系的基础是共同的民主价值观”叙事，强化政治性发展援助，如“民主治理项目”（SDGPI）、“公正、参与、公民意识和透明治理项目”（PROJECT）等。

第二，强化军事存在。美国与密克、巴新分别于2022年10月、2023年7月签署《随船观察员协议》，使得美国海岸警卫队能在两国执法人员不在场的情况下代表两国打击“非法海上活动”。至此，美国与12个太平洋岛国均签订了《随船观察员协议》。拜登政府在第二届美太峰会上明确提出，将继续扩大美国海岸警卫队“在太平洋的存在”，为此将重点帮助太平洋岛国提升防务能力。美国国务院计划提供超300万美元用于支持海岸警卫队帮助太平洋岛国加强海事安全和海洋保护能力建设。

第三，应对气候危机。当年，特朗普政府因在气候变化领域的“不作为”饱受太平洋岛国诟病。拜登上任后，将气候行动作为深化美国与太平洋岛国合作的重要议题，承诺助力岛国增强应对气变的能力，并在应对自然灾害、保护海洋资源等领域加大援助力度，还宣布将为此提供超1.3亿美元并额外调动4亿美元的私人融资。

第四，借力盟友国家。2022年6月美国宣布会同澳大利亚、日本、新西兰、英国正式发起“蓝色太平洋伙伴”倡议，五国将在此框架下同太平洋岛国在气候变化、海上安全、卫生等领域开展密切合作。随后，印度获得了观察员身份，美国还拟吸收法国、德国、韩国作为观察员加入倡议。此外，美国还与日本、澳大利亚合作，在太平洋岛国开展了多个基础设施开发项目，比如在密克铺设约2250公里的海底光缆。

第五，支持岛国区域架构建设。美国支持“岛国地区主义”，将太平洋岛国论坛置于地区架构中心。这一思维体现在第二届美太峰会的名称转变上——由首届的“美国—太平洋岛国峰会”改为“美国—太平洋岛国论坛峰会”。拜登政府在第二届美太峰会上还宣布，将提供50万美元用于支持太平洋岛国论坛提升机构能力并深化双方发展合作。

第六，重视人文交流。美国“和平队”（Peace Corps）志愿者已被重新派往斐济、萨摩亚、汤加，计划2024年重返瓦努阿图。USAID将提供40万美元资金支持“和平队”与岛国青年和其他合作伙伴开展气候知识、社区适应和减灾等方面的活动。美国还在性别平等、青年交流等方面加大援助力度，包括向汤加提供赠款以提高女性在科技和通信等关键技术领域的参与度，推广“太平洋青年领袖计划”，2023财年提供400万美元加强美国与太平洋岛国的学术和人文交流。

动机在于重塑地区领导力

由于美国长期对太平洋岛国投入甚微，近年已失去在该地区的影响力优势。随着中国地区影响力的不断扩大，美国希望通过增加援助换取岛国保障其在该地区的军事和经济存在，“打拉结合”重塑地区领导力格局。

“打”，指对冲中国的影响力增长。近年来，中国同太平洋岛国的政治、经贸、安全伙伴关系不断深化。2019年中国分别同所罗门群岛、基里巴斯建复交后，与中国建交的太平洋岛国数量达到十个，且全部签署了“一带一路”合作谅解备忘录。中国于2022年3月与所罗门群岛签署双边安全合作框架协议，2022年6月与太平洋岛国签署并达成52项双边合作成果，涵盖共建“一带一路”、应对气变、绿色发展等15个领域。这些都使美国产生战略焦虑，拜登政府打出“组合拳”，初步形成针对太平洋岛国的援助网络，并牢牢嵌入美国的“印太战略”框架，服务于“大国竞争”总目标。

“拉”，指打感情牌，缓解岛国对美负面情绪。太平洋岛国对美国的不满情绪主要源于两方面：一是认为美国未能有效解决1946至1958年在马绍尔群岛环礁周围进行核武器试验造成的遗留问题；二是抱怨美国未能兑现在历史上对太平洋岛国做出的援助承诺。2022年以来，为拉近与太平洋岛国关系、弥补数十年的外交忽视，拜登政府在太平洋岛国地区动作频频：2022年8月派副国务卿舍曼访问萨摩亚、汤加、所罗门群岛，2022年9月任命美国首位驻太平洋岛国论坛特使，2023年2月和5月先后在所罗门群岛和汤加开设使馆，2023年5月和7月国务卿布林肯先后访问汤加和巴新并与巴新签署防务协议，2023年9月宣布对库克群岛和纽埃予以外交承认，计划2024年在斐济设立地区代表团、在瓦努阿图开设大使馆。

积弊难调，效果存疑

虽然拜登政府调整对太平洋岛国的政策，加强重视，援助更为“热情”，但仍面临现实困境。

由于历史遗留问题和长期漠视，美国在南太地区面临“信任赤字”，与岛国难以形成平等、可持续的合作关系。今年5月，拜登临时取消对巴新的“美国在任总统首次访问”。第二届美太峰会召开前夕，瓦努阿图总理基尔曼和所罗门群岛总理索加瓦雷先后宣布不出席。美国与马绍尔群岛的《自由联系协定》经济条款今年到期，马方因美国核试验遗留问题一直未同意续签。

2023年5月，美国国务卿布林肯提出向太平洋岛国提供超72亿美元资金；第二届美太峰会，拜登又宣布提供近2亿美元的资金。但事实上，美国在首届美太峰会中承诺的8.1亿美元援助资金至今未得到国会批准，高调的援助承诺“雷声大雨点小”，多是“光说不练”。OECD数据显示，2012至2021年，美国对太平洋岛国的援助在农林渔业、旅游、贸易、能源、运输、通信及生产等经济基础设施和服务领域占比不到一成，部分年份甚至出现援助空白。太平洋岛国关心应对气候变化、经济复苏等领域的具体行动，对美国挑动阵营对抗、加大军事化持警惕和担忧态度，不愿沦为战略竞争的棋子。

尽管目前美国对太平洋岛国地区的援助姿态发生了从漠视到重视的转变，但并未真正兑现，而且明显在加剧援助的“泛安全化”。太平洋岛国期待的是美国在平等合作、相互尊重的前提下，提供真正契合地区可持续发展的支持，美国距这一期待相差甚远。当前，域外各方竞相介入太平洋岛国地区，印度、日本、韩国、印度尼西亚等方都在提升对太平洋岛国的关注，这有助于为地区发展带来更多资源，但若让援助沦为“意识形态划线”“筑墙设垒”的政治工具，则会严重干扰太平洋岛国地区的政治稳定与经济发展态势。

（作者张闰祎为商务部研究院国际发展合作研究所研究实习员，姚帅为商务部研究院国际发展合作研究所副研究员，文章转自世界知识期刊）