一、小多边主义的可持续性面临挑战

小多边主义的非正式性和灵活性，对于参与国是一把“双刃剑”。“四方安全对话”正是由于在处理特定议题时具有极强的灵活性，而且具有不受正式盟约束缚的自由度才得到迅速发展。其官僚化程度较低，使得讨论更加公开和诚实，创造临时安排的灵活性更大，而且不太需要为机制化提供保障。但同时，以“四方安全对话”为代表的小多边主义机制本质上是不固定的安排，这可能会导致领导真空或者领导权不清晰，不利于组织中实力较弱的国家，这种现象在以中小国家为主导的小多边机制中表现得尤为明显。这样的机制倾向于否认小国对小多边机制的所有权，而大国主导的小多边机制，使得小国无法制定有利于自身的议程。

另一方面，小多边主义机制的非正式性会导致在不健全组织原则、框架或制度化的情况下，机制失去关注重点。诚然，模糊性可能具有一定的战略意义，即使已经在合理利益上达成了共识，宽泛的目标和模糊的语言可以为无法就适当行动达成一致的成员国提供回旋的余地。然而，如果没有明确的目标和促成可交付成果的框架，机制就会最终导向非结构化以及成员目标不一致的结果。制度化程度低也意味着，与正式的多边协议相比，小多边协议的预期寿命往往较短。

“四方安全对话”建立的初衷在于遏制中国崛起，但受制于中国的实力和经济影响力，全面围堵中国并不可能完全实现。美日印澳四国在亚太地区的安全利益各不相同，“四方安全对话”内部并未就统一的重大国家利益达成共识。2017年11月召开了首届“四方安全对话”会议，会后各国公布的官方文件中就有关核心主题的表述存在细微差异，可见四国在战略地理、威胁认知和对中国的动态感知各不相同。事实上，四国已经开展的合作大部分依旧集中于低政治领域，就连涉及军事领域的马拉巴尔（Malabar）联合军事演习，直到2020年印度才同意吸纳澳大利亚加入，从参与演习的规模和媒体的宣传力度来看，联合军演的实际意义并不大。而面对参与度不高的合作伙伴，即使是美国也不急于将“四方安全对话”塑造成一个“反华联盟”。调查显示，四国精英对“四方安全对话”在经济和发展援助等领域发挥重要作用持开放态度，但对设立常设军事特别小组和四方会谈秘书处并不热情。四国不愿意也没有必要将“四方安全对话”地位提升为正式的军事联盟。

二、小多边主义受制于国内外政治不确定性

小多边主义自身的特征，导致了组织模式受到政府因人事或政权更迭引发的不确定性。政府间关系需要时间来巩固，同时也必须通过相应人员来建立和维持。对于成员间接触较少的小多边机制而言，由此引发的影响将更广泛，因为这种中断可能导致机构记忆的丧失，进而破坏小多边机制的持续生存能力。这也使得美国主导下的小多边机制受制于参与国国内政治的变化。例如，2007年安倍晋三辞去日本首相职务，2007年陆克文当选澳大利亚总理，致使最初的“四方安全对话”合作走向终结，而美国总统奥巴马的“亚太再平衡战略”则因特朗普2016年的当选戛然而止。虽然特朗普使“四方安全对话”重新焕发了生机，但“美国优先”的思潮对于联盟承诺造成了重大打击，除了“四方安全对话”以外，新的小多边防御安排的前景渺茫，而传统的美国盟友均对未来美国政府的多边安全承诺打上了一个巨大的问号。

2022年初爆发的乌克兰危机，再一次使小多边合作机制受到国内政治影响的弊端表露无遗。俄乌冲突爆发后不久，美日澳三国就发布禁令，公布制裁实体和人员清单，对俄罗斯商品施加出口管制、冻结与俄罗斯总统普京关系密切人员的资金，并对俄罗斯高新技术施加限制。美国作为“反俄急先锋”，在冲突爆发后迅速反应，并多次呼吁印度采取一致行动。美国总统拜登讲话中称，任何支持俄罗斯的国家都将受到“民主国家”的集体谴责，并透露美国正在与印度就对俄立场展开磋商。随后美国不断向印度施压，国务卿布林肯在与印度外长苏杰生的通话中，强调了要采取强烈的集体反应以谴责俄罗斯并呼吁立即撤军和停火的重要性。

然而，印度对乌克兰危机的反应则与“四方安全对话”其余三国大相径庭。当美日澳三国在联合国对俄罗斯采取公开批评的立场时，印度对所有谴责俄罗斯的联合国决议投了弃权票。面对印度的“不合作”，美国也不得不做出让步，于是在2022年4月11日召开的美印“2+2”对话中，双方仅表示要“敦促立即停止敌对行动，谴责战争对民众造成的伤亡，强调当代全球秩序应建立在《联合国宪章》、尊重国际法以及所有国家的主权和领土完整的基础之上”。

三、组织内部力量对比差异和认识不统一，产生小多边合作中的权利与责任不对等

亚太地区参与小多边主义机制的核心国家——美国、日本、印度与澳大利亚，对“印太”的政治地理界定各不相同，因此产生对于各自权责的认识偏差等问题。美国主张的印太主要从军事管辖上进行划分，即印太司令部的管辖范围，西至印度的西海岸即止；印度则以政治和经济区域来划分，认为印太的西部边界应该划分到东非和好望角，而东边则至西太平洋；澳大利亚和日本目前则并未做出明确的划分。

“印太”对美日印澳四国在政治地理上的划分意义也不尽相同。对印度而言，“印太”概念的好处不言而喻，因为它以“亚太”所没有的方式赋予了印度地区大国的地位。它更明确地将印度与世界上最具活力的地区联系起来，并允许印度采取一系列外交政策举措。另一方面，基于印度的国家实力和战略因素考虑，印度短期内不会全身心投入与美国打造盟友的机制。从国家实力来看，印度乃至整个印度洋国家，它们的经济总量均无法与东亚相提并论。印度在很长一段时间内还将继续以发展国内经济为主；在领土主权问题上，印巴之间的矛盾要远远高于与中国的边境纠纷。并且，拜登将美军从阿富汗撤出也损害了印度的安全，引发印度的强烈谴责，这也会在一定程度上削弱印度与美国合作的积极性。此外，印度不仅离不开俄罗斯对其军售，还公开表示不遵循美国对俄制裁，在这两个议题上都与美国存在严重分歧。除此之外，莫迪政府对于克什米尔自治区的强力干涉，也导致了人权领域与拜登政府潜在的纠纷。在此背景下，印度无法全身心地投入美国主导的小多边机制，很可能将以“季节性”支持的方式参与其中。未来，一旦与中国关系趋于缓和，其参与的力度也将有所减缓。

对澳大利亚来说，“印太”概念反映了其独特的地理位置，同时为扩大美国“轴辐”联盟体系，并将印度纳入安全关系之中提供了一个概念性框架。“印太”概念承认了澳大利亚和印度在保持开放的海上通信线路、保持美国在印度洋的强大安全存在（尤其是海军）方面的战略利益，并对中国“一带一路”倡议和中国海军不断扩大的军事基地足迹进行对冲。在中美战略竞争加剧的情况下，澳大利亚对美国的重要性将凸显，它可以允许美国军队和设备在两大洋之间部署，而无须通过南海和马六甲海峡的咽喉要道。另一方面，澳大利亚的战略重心仍旧是南太平洋，而除了美国，日本和印度都不愿意将合作重点放在南太平洋上，这也成为继“四方安全对话”之后澳大利亚又加入美英澳“三边安全伙伴关系”机制的一个重要原因，即确保其“后院”的战略安全。

日本是亚太小多边机制中除了美国外最为积极的一方。日本迫切希望以此制衡中国军力在东海给日本带来的压力，通过印度的加入，使中国的注意力向印度洋转移，降低中方对东海的关注程度。通过加入“四方安全对话”，日本自卫队也可以获得更多的海外军事训练、演习的机会。然而，日本对于美国希望“美日韩”三方军事、情报合作存有顾虑，加入“四方安全对话”可以有效降低来自美方促使其与韩国合作的压力。日本将加入美国主导的小多边机制，作为其长期与中国进行“竞争共存”战略的核心来部署和执行。但另一方面，日本传统上将主要地区影响力放在了东南亚，日本对于在印度洋区域开展合作的动力不足。

究其原因，“印太战略”从构想到政策的演变过程并未经过各国仔细认真的政策辩论，而是出于特朗普时期急于与前任奥巴马政府“亚太再平衡战略”切割、标新立异后的产物。“印太战略”最大的问题，在于从命名开始就没有体现该战略最为主要的目标地区，即东亚的地位。亚洲应该包括印度和印度洋，而不是反过来。另一方面，美国的主要军力和地区影响力存在于东亚和西太平洋，该区域才是美国遏制中国的战略重点。一个宽泛化的“印太战略”，使美国无法集中力量应对中国在东亚和西太平洋对美带来的地缘政治和地缘经济挑战。此外，美国在印度洋地区也没有正式的盟国。没有制度和法律保证的“伙伴”关系是否能够经得住时间的检验，同样值得怀疑。

四、小多边组织的相对封闭性导致组织活力减低，也面临其他地区组织的竞争与多元价值观冲击

在以“四方安全对话”为代表的亚太小多边合作之外，东盟以及地区重要国家普遍不希望看到美国主导的小多边机制成为对抗中国的联盟。东南亚地区处于大国竞争的核心位置，它与美国和中国都有着重要而深刻的经济联系，也使得亚太地区的战略格局更加复杂。而美国和中国对东盟国家发挥的影响力也不尽相同。其中，美国的外交和军事影响力大于中国，中国的经济影响力大于美国。但受制于东盟的实力与影响力，人们对东盟十个成员国表达的最大担忧之一，是该组织“正在成为大国竞争的舞台，其成员国可能成为大国的代理人”。尽管美国也将东南亚视作重要的合作伙伴，但东盟国家对加入亚太小多边机制的态度还存在较大不确定性。

东盟发布了自己的“印太展望”文件，强调了“印太战略”应该具有“包容性”，这与“四方安全对话”强调价值观和排他性截然不同。东亚地区从1979年以来再没有爆发过国家间战争，地区国家均得益于持久的和平以及中国在地区经济发展中充当领头羊的贡献。“四方安全对话”以军事合作为主线的战略思路，将打破东亚来之不易的和平，因此大部分地区国家不希望卷入中美战略博弈，特别不希望因为印度加入而卷入南亚的不稳定和战争之中，东盟也无意在印度洋地区事务中发挥更大的作用。一旦东盟国家成为美国的“印太伙伴”，未来将不可避免地会被绑架在“四方安全对话”军事上遏制中国的对抗中，且有被印度拉进与巴基斯坦、阿富汗等国的武装冲突和宗教矛盾的风险之中。因此，“四方安全对话”未来对于整个东亚的稳定还是一个未知变量，地区国家特别是东盟国家将主要保持观望态度。

事实上，东南亚各国都在寻求独立自主，不希望自身经济发展过分依赖中美两国，并在此情况下被迫“选边站队”。一项针对东盟成员国民众的调查显示，部分受访者认为东盟应该寻求“第三方”来拓宽自己的战略空间与选择，其中欧盟和日本被认为是东盟最值得信任的战略合作伙伴，希望两方成为化解中美战略竞争不确定性的第三方，而不是加入中美博弈之中。整体上看，东盟国家并不关心中美大国竞争的最终结果，而是希望竞争不对地区和平与稳定构成威胁。

美国深化在亚太地区的小多边合作，将给东盟带来一定程度的挑战。第一，它们标志着美国及其亚太伙伴巩固了硬平衡，减少了对东盟规范影响力的依赖；第二，小多边机制规模小、灵活性高，在取得切实成果、有效应对地区安全挑战方面比东盟机构有更好的前景；第三，在大国竞争的背景下，这些小多边机制将加剧东盟内部原有的战略不一致。东盟各国对于美国主导的小多边机制介入地区事务态度复杂。以越南为例，河内非常希望美方能够支持其在南海上的主权声索。美国前驻越南大使、负责东亚和太平洋事务的助理国务卿康达表示，越南是美国在全世界范围内最为重要的伙伴之一，在“印太战略”中拥有特殊的地位，甚至公开表示支持越南维护自身在“东海”（即南海）的各项权益。但另一方面，越南不希望拜登政府批评其国内的人权状况，特别是本届美国政府公开强调民主、人权“价值观”在外交中的作用。

五、亚太小多边机制需在维护亚太多元价值观和排他性价值观进行平衡

冷战结束以来，亚太地区成为世界上经济发展速度最快的地区，这得益于该地区多元的价值观以及各国对发展经济的强烈诉求。在亚太地区，参与美国小多边主义机制的国家均为获得美国认可的所谓“民主国家”，正如拜登政府所主张的，“四方安全对话”之所以是“印太战略”的核心，在于四国拥有共同的民主价值观。因此，“非民主国家”很难加入其中，这也使美国主导的亚太小多边机制天然带有排他性，并在价值观方面形成准入门槛，这也说明未来它们不仅将针对中国，还将可能会针对本地区的“非民主国家”。这种排他性也使得亚太地区国家会有所顾忌，在加强合作方面有所保留。

近年来，亚太地区的地缘政治格局不断变化，美国霸权的相对衰弱，中国的迅速崛起，都给美国在亚太地区构筑的双边联盟网络带来了不小的压力。此前，特朗普政府推行的“美国优先”政策，让人们开始质疑美国联盟体系的有效性和可信度，加之亚太地区对美国国家安全的威胁层出不穷，都促使美国转变对外政策模式，转行与他国建立新型合作伙伴关系的模式。小多边机制因其灵活性、非正式性和排他性，成为美国在亚太地区构筑伙伴关系的主要方式，美日印澳“四方安全对话”便是其中的典型代表。从效果来看，美日印澳四国在亚太地区构筑的这一小多边合作机制，对美国在亚洲的双边联盟体系进行了一定补充。四国基于共同的价值观和利益展开合作，因此能够深化共享机制并增强政策的可操作性，同时也能促进四国通过政治利益和共同身份在更小范围内融合。

但是，小多边机制并非国家间合作的最优范式，其同样存在机制上的缺陷。“四方安全对话”的未来发展，将取决于能否持续使成员国具有共同的战略目标，以及需要合作议题的相对多元化，即在微观层面上对成员国有着较大的吸引力。此外，需要建立多层次的协商和会晤机制，落实合作的具体内涵。最后，“四方安全对话”合作还要妥善处理与其他地区组织和国家的关系，并且具备扩容的潜力。然而，从“四方安全对话”实施六年以来的成效来看，其可持续性已经较此前出现了动摇。未来，其能否将小多边合作提升至一个新的阶段将受到多种因素的制约，也为国际关系学界研究小多边主义这一国家间合作的新型模式提供了案例参考。

（作者为南京大学国际关系学院、中国南海研究协同创新中心副教授，文章转自“亚太安全与海洋研究”）