今年联大会议期间，美国总统拜登（JoeBiden）再次呼吁对联合国进行改革，增加安理会常任理事国和非常任理事国的数量。按照拜登政府的构想，美国支持印度、德国、日本和巴西、非洲国家成为常任理事国。也就是说，美国要把当前的安理会“五常”变为“十常”或“十一常”。在俄乌战争和中美全球博弈的背景下，美国此举就是通过扩员来稀释中俄在安理会中的话语权。这种政治表态，的确会获得德日印等国的好感，但从联合国推动安理会改革的进程和效果来看，美国推动的安理会改革与扩员方案不可能获得成功。

在联合国层面，推进安理会改革、增加磋商与决策的透明度和包容性是全球共识。但是，改革的目的是注重强化或削弱“五常”能力，还是增加全球各地区的代表性，并且兼顾公平性和有效性，则是最大的难题。目前，联合国安理会有5个常任理事国和10个非常任理事国。由于”五常”拥有一票否决权，所以任何削弱“五常”权力的尝试目前看都不可能成功。所以，改革重点最终落在了扩员、增加代表性、有效性和公平性的问题上。为了增加自己在安理会的话语权，“五常”国家均在不同时期支持不同的国家“入常”。

近80年来，联合国成员国已经由当初的51个增加到如今的193个。其中，安理会在1965年扩员过一次，将成员增加至15个，但中国、俄罗斯、法国、美国和英国组成的“五常”地位从未发生变化。1992年12月，联合国大会设立了一个不限成员名额工作组来审查安理会的公平代表性。2008年，联合国第62/557号决议正式授权就“安理会公平代表性和扩员问题”启动政府间协商，但至今没有取得任何成果。

在此期间，有三个谋求“入常”的阵营：一是巴西、德国、印度和日本组成四国集团（G4）推动联大决议文本的讨论，力图将此项议题早日纳入联大投票进程。G4希望安理会增加6个常任理事国席位和4个非常任理事国席位，并且希望亚洲和非洲各增加2个常任理事国席位，拉美和欧洲各增加1个常任席位；二是由巴基斯坦和意大利主导、40个国家组成的“团结谋共识运动(The Uniting for Consensus，UFC)”反对并阻止G4成为安理会常任理事国。这些国家包括阿根廷、墨西哥、波兰、韩国、土耳其等；三是非盟（African Union，AU）。非盟成员国一致要求安理会保证有两个非洲国家担任常任理事国席位，而且拥有一票否决权，以及至少有三个非洲国家担任非常任理事国。

从这三个阵营就能看出，这些寻求“入常”的国家彼此之间也存在利益重叠与冲突。比如，美国希望拉美、非洲国家“入常”，但究竟选谁，非洲和拉美国家内部也会存在分歧。如果选择南非和尼日利亚“入常”，埃及、埃塞尔比亚和肯尼亚等国则反对。这有点类似G4国家和UFC国家彼此间在“入常”问题上的冲突立场。“五常”国家对哪些国家入常也有自己的标准和青睐对象，并且在不同时期立场也会发生变化。比如，“五常”均在不同时期反对过印度“入常”，中国明确反对日本“入常”，支持增加发展中国家的代表权。俄罗斯也曾在本世纪初支持德国入常，如今明确反对德日“入常”。美国虽然支持日韩印等国“入常”，但拒绝给予它们一票否决权。

所以，各国在安理会改革的规模、成员类别、地区属性以及否决权问题上存在很大的分歧。而安理会改革面临的最大阻力则是愈演愈烈的大国地缘政治博弈。本世纪以来，从美国入侵伊拉克、阿富汗、北约干涉叙利亚内战，到如今俄罗斯入侵乌克兰，都让联合国及安理会的公信力、效力及合法性受到质疑。如今，安理会五常也更分化，美国和中俄激烈对峙，中美竞争不断升级，英国唯美国马首是瞻，法国艰难保持平衡和寻求战略自主。所以，安理会陷入瘫痪，各方都有责任。但是，安理会扩员就能解决这一困境，保证这些问题不再出现吗？

拜登执政以来强调改革安理会，主要是因为当下打破安理会现状对美国有利，对美国霸权有利。从奥巴马上台后力挺印度“入常”开始，美国就在新的欧洲-中东-亚洲战略再调整中集结盟友和合作伙伴的支持，应对中俄挑战。拜登上台后推动安理会扩员，主要有两个背景：一是俄乌战争的持续，二是“全球南方”战略地位的凸显。美国推动安理会改革，有助于借俄乌战争继续打压俄罗斯，同时在投资和技术合作领域同中国争夺“全球南方”市场。

所以，拜登推动安理会改革更多是一种姿态表达，因为美国自己也知道安理会扩员短期内不可能实现。但美国这种改革姿态也会给中俄施加压力，借俄乌冲突强化盟邦体系和印太伙伴关系网络。也正是出于这种地缘政治博弈的升级，安理会改革或扩员也更难付诸实施。

比如，在美国力推的候选国当中，日德均是美国盟友，印度则是重要印太合作伙伴，而且都是繁荣经济体和西式民主国家，符合拜登的价值观外交路线，甚至可以服务于拜登连任竞选利益，因为他已经将共和党及特朗普包装为“不民主”或“反民主”的一方。但日德最大的问题就是外交上无战略自主权，很有可能成为美国利益的延伸，自然会遭到中俄的反对。印度面临的边境争端以及其对外不结盟运动，也是其“入常”的阻力。美国拉其入常，更多是为了对冲中国的地区和全球影响力。

美国以自己的意愿改革安理会，就是要打破二战以来的国际秩序，这对经常强调维护战后秩序的美国而言，也是一种讽刺。根据《联合国宪章》，要想成为常任理事国，不仅要得到全体联合国成员国中三分之二的多数通过，还得争取常任理事国的全票赞成。考虑到地缘政治竞争的升级和一些国家政治极化的加剧，这种投票不可能发生。而且，对于民主党推动的安理会扩员，共和党也持不同意见。相关改革方案在美国参议院也难过关。

安理会是二战后联合国成立的产物，反映当今国际实力格局，中俄作为两大常任理事国都拥有一票否决权，这是美国无法改变的事实。事实上，安理会成立之初就不是为了讲究公平与全球代表性，而是全球最有实力和地位的国家坐下来，集体商榷，共同制定规则，引导国际局势的走向。冷战后随着地缘格局的剧烈变化，安理会内部免不了竞争和对抗。比如，中俄在涉及朝鲜的议案中立场趋于一致，美国则在涉以色列的议案中维护后者的利益。所以，美国并不占据改革安理会的道德制高点。

不过，现在的安理会仍然发挥不可替代的积极作用，比如协调全球维和行动，启动对中东国家的援助，以及反对塔利班政权相关压制性政策等。在当今分化的世界，五常应该注重通过安理会化解分歧、追求合作、共同应对全球挑战，而不是像美国那样，将同中俄的地缘战略竞争延伸至安理会。这只会让安理会改革进程更复杂化，也不是其他绝大多数国家所寻求的真正意义上的改革。

（文章转自“中美聚焦”）