4月27日，美国国家安全顾问杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表了主旨为“重振美国经济领导地位”的演讲。这次演讲以其显著的立场改变、激进的政策措施在国内外引起了褒贬不一的反应。

这次演讲被宣传为“拜登政府的国际经济纲领”。沙利文在演讲中首次提出了“新华盛顿共识”的概念，以区别于美国在过去四十多年间实行的自由市场经济政策。因此，深入探讨此中透露出的信息就显得非常必要。

审视相关具体政策主张是否合理倒在其次，演讲背后透露出的美国战略思维转变恐怕才更加值得关注和重视。而全面把握沙利文提出“新华盛顿共识”时所处的历史经纬，将有助于我们清醒认识这一共识未来的发展趋势。

一字之差的背后

沙利文的演讲内容主要集中在四项挑战和四方面应对上。

·四项挑战是：美国工业基础被掏空、地缘政治和安全竞争决定的新环境、气候危机和新能源、经济不平等对民主的破坏。

·四方面应对将表现在：第一，用现代美国工业战略在国内打基础；第二，加强与盟友和伙伴国家的联系合作；第三，超越传统贸易协定以建立新的国际经济伙伴关系；第四，以新的外交方式向新兴经济体投资。

沙利文通过批判过去四十多年间美国奉行的自由市场经济政策，提出要恢复产业政策、建立具有弹性的安全供应链、确保关键矿物供给、寻求现代贸易协定、建立全球基础设施和投资伙伴关系等主张。他希望围绕这些主张以达成新的共识，也就是“新华盛顿共识”。

沙利文为何会提出“新华盛顿共识”呢？可以从三个时间维度来理解。

从近期看，它是中产阶级外交理念进一步发展的产物。

从上台至今，无论是强调公平贸易、鼓励制造业回流，还是回归多边主义、重视联盟关系以及重塑美国的道德威望，拜登政府一系列政策措施都是为了重建美国的中产阶级社会。作为提出这一理念的核心成员，沙利文将其进一步引申为“新华盛顿共识”，其逻辑上的关联是自洽的。

如果说在中产阶级外交理念指引下，拜登政府将施政重点放在国内而有所成效的话，“新华盛顿共识”则意在从更高层面实现国内与国际两者的有效互动。因此，“新华盛顿共识”包含了之前强调的诸如公平贸易、重视联盟外交等做法，但在此基础上又提出了“产业政策”“现代贸易协定”等说法，仅从措辞上就可以看出是对前者的一个重要升级。

从中期看，它是对“华盛顿共识”的反驳。

20世纪70年代末美英推行的自由市场经济改革在经历近十年的实践后，于1989年被归结为“华盛顿共识”。该共识随后左右了美国的内外政策，其显著特点就是大力推行金融自由化。

与这一过程相伴随的是国内去工业化，大量实体企业纷纷外迁。国外则是利用美联储货币政策形成的美元潮汐，对众多国家实行收割。带来的后果是在冷战结束后三十多年时间里，华尔街为首的金融资本收获满满。

对此，沙利文并不认同“所有的增长都是好的增长”这一假设。他认为，“美国的工业能力——对任何国家的持续创新能力都至关重要——受到了真正的打击”。另一方面，美国国内中产阶级收入停滞、人数不断下降。国内经济增长成果未能得到广泛分享，经济不平等已危及美国的民主制度。

沙利文强烈质疑“华盛顿共识”及其实施后果，对美国在过去多年崇尚“挣快钱”而放弃实体经济的做法非常不满。“新华盛顿共识”希望通过恢复国内工业能力来消弭“华盛顿共识”造成的破坏性后果，将美国从歧路上拉回来。

从更长的历史阶段看，它是着眼于大国竞争，推进对外政策转向而做出的初步理论铺垫。

自20世纪初在全球力推自由贸易至今，美国政府对其国内经济有两次明显的强力干预行为：第一次是二战期间，以“罗斯福新政”的形式将经济运行纳入政府议程之中，以应对市场崩溃和大萧条带来的大规模失业；第二次则是当前拜登政府以“新华盛顿共识”之名，意图重振美国经济，并以此带动对外政策变革，为大国竞争战略服务。

二战期间的那次干预很大程度上是形势所迫，不得已而为之。与之相比，此次对经济干预的前瞻性强，有明确目的，是主动为之。在沙利文看来，除了重拾产业政策之外，还要通过现代贸易协定及各种经济繁荣伙伴计划等形式来实现地缘政治利益。这说明，“新华盛顿共识”不仅包含着提振国内经济的打算，其承担的使命更远远超出美国国内的界限。

三重战略思维的转变

沙利文在演讲中提到的诸多具体措施是否合理可行，各界对此已多有探讨，在此不作赘述。因为，不合理的政策可以随时改变，但背后透露出的战略思维转变却很难即刻调整。它是设计者综合一段较长时期内国内发展态势、发展模式优缺点、外部形势变化及如何因应等种种因素而形成的比较系统的看法，体现的是战略层面的认知，能够维持较长时间的稳定。

具体而言，沙利文演讲中流露出的战略思维转变主要体现在三方面：

第一，促进国内阶层整合，以实现新的均衡。

对过去四十多年实行自由市场经济政策带来的国内社会失衡，沙利文是持批判态度的。

一方面，他主张推行“产业政策”，提升美国的工业制造能力，为中产阶级创造就业机会，提高收入水平，从而改善中产阶级的处境，缓解国内社会阶层结构严重失调的倾向。

另一方面，对于既得利益集团——以华尔街为代表的金融资本，沙利文实际上也没有一棍子打死。在其提出的应对战略的第四步中，他认为美国金融资本应该通过另一种方式在对新兴经济体的投资中发挥作用。

这就颇有将金融资本在美国国内的破坏性作用外引的意味。这样，在一增一引的操作过程中，美国社会阶层结构将逐步改善，最终形成一个新的均衡状态。这与传统意义上中产阶级在美国社会结构中一家独大的局面是不同的。

第二，以国家安全名义扭曲对外经济政策，排挤、孤立他国。

沙利文的主张立足于促进国内整合，但落脚点却放在国家间竞争上。在伙伴关系、产业链、关键资源和技术、基础设施建设等方面，他均提出了相应的政策设想。

例如，在建立新的国际经济伙伴关系方面，他认为“贸易政策需要充分融入我们的国内外经济战略”，不但要“以前所未有的方式将其与气候联系起来”，还要将供应链安全、清洁能源转型、税收公平、反腐以及劳工标准、环境保护等要素注入其中。

同时，他又提出“事后打政策补丁和对再分配作模糊承诺的时代已经结束”。这样一来，美国的对外经济政策将变得更加苛刻，自由贸易政策蕴含的“共赢”精神实质上已经被架空。

现实中的具体行动则表现出强烈的排他性，无论是“小院高墙”式的技术保护制度，还是与欧盟达成的《全球可持续钢铝协议》以及就确保关键矿物供给的协议谈判，表面上虽有冠冕堂皇的说辞，但都具备一个共同特征——排挤和孤立那些被美国认为是不遵守“以规则为基础的国际秩序”的国家。

第三，在经济手段上加码，弥补以往主要依靠军事手段的缺陷，谋求更多影响地区形势发展的新方式。

拜登政府上台后不断抛出诸如“小院高墙”、四国芯片联盟、关键矿产供应链等规划，可谓花招迭出，沙利文在演讲中完全照搬了这一套做法。这样做很大程度上是对美国过度依靠武力来塑造地区形势的纠偏。

冷战结束后的三十多年时间也是美国频频发动对外战争的三十多年。如果说初期美国还能享受到战争红利的话，那么进入新世纪后，持续的对外战争真正拖累了美国经济。江河日下的经济发展势头使得重振雄风以找回昔日荣耀的愿望变得热切无比。

面对在国际经济领域并不占绝对优势的事实，惟有创设新议程，将更多话题牵涉其中，才能慢慢增加手中的议价筹码。而在大国竞争中，这有助于增加美国与众多中小国家间的粘合力，削弱其对美离心的倾向。

不会是一路坦途

“新华盛顿共识”的提出显然经过了长时间酝酿，在现实中很容易找到其存在的影子。

在国内层面，拜登政府自上台后采取的鼓励产业回流政策、出台芯片法案等措施可被视为佐证。在国际层面，除了初期出于反对特朗普而对其政策进行纠偏的重新重视盟友、重返国际条约外，拜登政府采取的最明显动作是2022年5月23日启动的“印太经济框架”。

这一框架没有关税减免、市场准入等条款，主要内容是促进高标准贸易、管理数字经济、提高所谓供应链弹性和安全性以及促进高标准基础设施投资等，与“新华盛顿共识”存在高度契合。

另一个典型事例是，2023年5月7日美国抛出与沙特、阿联酋、印度三国联合修建中东铁路网络方案。根据该方案选定实施的重点区域，计划用铁路和港口将中东地区与印度相连，带有强烈的服务于大国竞争的意图。可以看出，拜登政府正在以实际行动推进落实“新华盛顿共识”。

“新华盛顿共识”是一个大概念，虽然与“华盛顿共识”仅有一字之差，但内容主张却发生了近乎一百八十度的大转弯。显著的立场改变和激进的政策措施决定了新共识的实施必然会产生全局性影响，波及美国对外经济政策的方方面面，这也决定了其实施进程不会是一路坦途。

“新华盛顿共识”会遇到哪些挑战呢？

首先，挑战体现在必须克服既得利益集团的反对。有美国学者指出，以华尔街为代表的金融资本、以各大军工企业为代表的军工复合体以及由长期鼓吹“市场万能”论的媒体营造的社会舆论氛围将成为新共识实施的主要障碍。

在演讲中，除了提出让金融资本参与对新兴国家的大规模投资外，在如何应付军工复合体和社会媒体上，沙利文本人少有良策。

其次，沙利文只是提出一个大致的框架安排，其政策设计鲜有精确的细节设计，外界认为不容易操作，实现目标难度大。在演讲公开后不久，布鲁金斯学会的一众专家学者纷纷从中美“脱钩”能否避免、美国与盟友如何共同发展、产业政策是否真能保护美国国内市场以及消费者是否真正愿意与政府合作等角度对其作出评价，总体看并不乐观。

最后，“新华盛顿共识”能否真正落实下去，很大程度上也取决于沙利文本人在美国政坛的地位。严重的党派纷争、政府难以真正下定决心推进改革、拜登政府第一任期过半而第二任期尚在未定之天等因素都会对其造成影响。如果任一环节出问题严重影响到沙利文本人，届时“新华盛顿共识”能否实施下去将是个未知数。

不可否认，“新华盛顿共识”是沙利文整合美国内外政策，为国家下一步如何走开出的一剂猛药。但是，阻力重重的现状加上内在的零和属性，限制了这一共识的发展前景。

一方面，这一共识难以引起美国社会的普遍共鸣。

改善中产阶级的境遇势必要触动金融资本、军工复合体等既得利益集团的利益，实现各阶层之间的新均衡不可避免要经历长期、复杂的斗争与利益交换过程。就现状而言，极化的党派纷争、撕裂的社会民意实在让人难言乐观，这就意味着“新华盛顿共识”的国内基础并不牢固。

另一方面，在国际上，零和博弈行为将导致国家陷入“路越走越窄”的尴尬境地。

“新华盛顿共识”抽空了对外经济合作中的“共赢”精神而代之以零和博弈观念。在国际社会希望和平、合作和发展的大背景下，这一共识将难以获得大多数国家的真心认同。

也许是预感到了“新华盛顿共识”实施带来的剧烈、深刻变化，有美国学者担心改革对美国的影响会令其陷入“不改革可能会死，但改革死得更快”的危险境地。

（作者为上海社会科学院国际问题研究所研究人员，文章转自“瞭望智库”公众号）