美国大选结局已定，特朗普再度入主白宫，加上共和党取得国会参众两院多数席位，使其第二个任期将真正实现雷厉风行。特朗普在第一个任期和此次大选竞选期间，曾多次提到“深层政府”（deep state）这个概念。根据华盛顿公民责任与道德组织（CREW）的调查，2023年1月1日至2024年4月1日期间，特朗普在其创立的社交媒体Truth Social上发布了56条誓言粉碎“深层政府”的帖子。特朗普此次胜选后不久，即宣布拟组建新机构“政府效率部”（DOGE），由硅谷企业家埃隆·马斯克与共和党总统初选候选人、印度裔企业家维韦克·拉马斯瓦米共同领导。此举被普遍认为特朗普不仅是把“深层政府”当成一种选举语言，更是要对其动真格。特朗普针对“深层政府”的改革新政会是什么？能走多远？

何为美国“深层政府”

一般认为，美国政治的核心特征是其标榜的“三权分立”，即总统、国会和最高法院之间的相互制衡，这种制度设计被称为“麦迪逊式的传统政府”，通过行政、立法、司法权力的相互制约，防止权力被滥用而滋生腐败。然而，美国的选举制度虽能选出总统、国会议员、州长等职位，但公务员队伍中的大量职位却由考核任命或推荐补充，并不完全随选举制度的摆荡而不断更换。与此同时，深受资本影响的政治游说、旋转门制度以及日益强化的国家安全体系、军工复合体等，让美国社会在所谓“民主”的表象之下，形成了一种更具隐秘性和内部性的复杂权力运作网络，部分国家权力逐渐超越宪法框架——这就是美国政治和学术界经常谈论的“深层政府”。“深层政府”的权力运作涉及中央情报局、联邦调查局、国家安全局等行政官员以及军工部门、各种游说团体、华尔街财阀，以及硅谷大佬。

冷战时期，由于美苏战略互疑不断加深，“麦卡锡主义”在美国国内一度大行其道，各种阴谋论在政治圈和社会面盛行，“深层政府”趁机发展壮大。标志性事件是杜鲁门总统在1947年签署《国家安全法》，成立国家安全委员会（NSC）和中央情报局，一个由数百乃至上千名行政官员所组成的庞大的国家安全官僚体系逐渐演变而成。

冷战时期，美苏两超激烈对抗，核武器成为相互确保摧毁的威慑工具。为此，美国建立了许多应对核战争等重大危机事态的应急机制，“政府连续性计划”（COG）就是代表。该计划主要针对美国在面临重大危机时要有确保政府继续运转的应急措施。然而，COG计划中的紧急权力分配、替代指挥体系和继任机制往往涉及非选举产生的官员、军事领导人或情报机构。正是这种“非常规”决策机制，使得COG被视为“深层政府”权力运转的平台之一。

美国“深层政府”并没有随着冷战的结束而结束，反而形成了一种自我维持的权力结构。概言之，它通过游说、政治献金、媒体操控、信息封锁和舆论引导等方式，将自己的意图深深植入美国的政策制定过程，嵌入美国的政治结构，所涉及的部门和力量表面上看似分散布局、各自为政，实际上相互勾连、紧密协作，共同维护既得利益。

特朗普为何痛恨“深层政府”

特朗普第一个任期内，由于执政经验不足，政策主张屡屡受到司法部、五角大楼、情报机构等的阻挠和限制。2020年，特朗普处理种族抗议事件时曾考虑动用军队弹压示威活动，军方高层明确表示不会配合非法动用军队对付国内反对派或帮助特朗普继续执政。美国司法部也曾拒绝特朗普起诉许多对手的要求，情报机构则坚持认为俄罗斯干预了2016年美国大选。除此之外，特朗普在2019年因滥用职权和妨碍国会调查而遭到国会众议院弹劾，而此案件的证人当中包括一些原政府高官，特别是来自“深层政府”的官员。这些人提供了证词，指控特朗普试图通过停止对乌克兰的军事援助来迫使乌政府调查拜登总统的家族事务。

特朗普大肆散布“深层政府”干扰白宫施政的叙事，成功将民众的视线从自身丑闻和偏激承诺上转移。在上个任期内，特朗普一些重要竞选承诺并末得到有效实施，包括修建隔离墙让墨西哥支付费用、废除平价医疗法案等。通过刻意刻画“深层政府”的“暗箱操作”，特朗普将自身失败归咎于来自“华盛顿政治泥沼”的系统性反对力量，而不是其施政理念、管理能力或政策合理性。特朗普通过强化自身与传统政治体系的对立叙事，还能进一步塑造自己是“民众利益捍卫者”的形象。

包括特朗普在内的美国右翼保守势力并不认为“深层政府”是价值中立的，而是相信他们普遍具有自由派的倾向，例如支持种族平权、性别多元化和移民政策宽松化。右翼指责这些政策倾向侵蚀着美国的传统价值观，削弱了美国的文化和社会根基。右翼智库传统基金会起草的共和党“2025计划”建议保守派承诺解散部分行政机构，以保障宪法所赋予的“自由”。

特朗普将如何清算“深层政府”

2023年，特朗普决定再次竞选总统后，在社交媒体上公布了自己当选后要实施的十项旨在“瓦解深层政府”的计划，誓言“从华盛顿的腐败中夺回美国的民主制度”。这些计划包括：重新发布解雇或罢免不适任官僚的行政令，清除国家安全和情报机构中的腐败分子，彻底改革外国情报监视法院（FISA），成立真相与和解委员会解密“深层政府”间谍活动文件，严厉打击蓄意散布假新闻颠覆政府的不法人员，将检察长办公室从政府中独立出来并与监督部门分离，建立独立审计机构持续监督联邦情报机构使其不能针对美国人民，将部分联邦官僚机构搬出华盛顿特区，禁止联邦官僚接触其他公司业务以避免官商勾结，以及提出宪法修正案对国会议员任期进行限制等。可以说，这些计划当中的每一项实施起来都不会轻松。

特朗普启用马斯克和拉马斯瓦米共同组建“政府效率部”，旨在借鉴企业管理模式来精简和管理政府。这一部门的潜在任务包括削减冗余的联邦机构、优化资源配置以及减少监管负担。马斯克建议：将联邦机构数量减少约75%；关闭教育部，将其劳动培训项目转移至劳工部；撤销联邦调查局，将其15000名特工调至其他机构；撤销核管理委员会，将其职责转移至其他部门。

特朗普计划重新颁布的公务员解雇行政令，是他在上一个任期的最后阶段制定的，核心在于创建一种新的公务员分类，主要针对那些尚未明确数量的职业公务员。通过这种分类，政府大幅降低对这些公务员的任职保护，使其更容易被解雇。这种作法将不仅削弱传统公务员体系的稳定性，也为特朗普及其团队提供了一个政治工具，能通过快速清理现有公务员队伍，腾出职位给那些对特朗普执政理念忠诚的人选担任。拉马斯瓦米2024年11月14日在海湖庄园晚宴上说：“（特朗普）确保马斯克和我能够开始大规模驱逐数百万未经选举的联邦官僚离开华盛顿特区官僚机构，是我们拯救这个国家的方式。”特朗普大批量解雇联邦公务员，可能改变联邦机构运作的基本模式，用政府职位奖励来取代目前的择优制度，从而全面加强特朗普对政府运作的控制权。

鉴于特朗普认为美国情报系统在其上个任期内对他本人存在“政治偏见”，一直扬言第二个任期开始后立即对其进行清算。届时特朗普可能采取的措施，一是撤销部分前情报官员的安全许可，以防他们继续从事情报相关工作。二是重建情报机构领导层，更换奥巴马和拜登时期任命的高级官员，尤其是联邦调查局和中央情报局的负责人将由特朗普信任的人接替。据报道，目前特朗普提名前得克萨斯州联邦众议员约翰·拉特克利夫任中情局局长，夏威夷州联邦众议员塔尔西·加巴德担任国家情报总监，前者曾在2019年国会众议院的一次弹劾中坚定捍卫特朗普，后者是“民主党叛将”。三是加强反间谍工作，特朗普或将此举的重点集中在网络安全和应对虚假信息宣传上，并且加大对网络攻击的打击力度。

瓦解“深层政府”，看上去是特朗普想革弊除疴，“让美国再次伟大”，但由于将触动太多人利益，势必引发强势反弹，难免引发美国国内政治斗争的血雨腥风，能否顺利推进还需拭目以待。

（作者为国防科技大学国防科技战略研究智库主任、研究员，文章转自世界知识期刊）