2024年6月5日，拜登签署了一项行政令，大幅限制在美墨边境申请庇护的人数。该行政令被视为是拜登执政以来在移民政策上的重大转变，也是他为赢得2024年大选的“无奈之举。当前，美国移民问题积重难返，是选民最为关注的三大议题之一。拜登此举虽试图在各方利益和诉求中找到折中，但可能已经错过了赢取选民支持的最佳时机。

以保护边境为由的移民限制令

新行政令的五大要点：（1）行政令基于现有美国法律授权。根据美国《移民和国籍法》第212和215条款，授权美国总统可基于美国国家利益或紧急状态暂停或限制特定外国人进入美国，实施出入境限制。（2）针对美国南部边境，包括美墨陆地边境和南部沿海边境。（3）设立非法越境熔断机制。一周内日均非法越境人数超过2500人，行政令即刻生效，授权边境官员立刻停止受理庇护申请，并将非法越境人员驱离美国本土。（4）设定恢复门槛。一旦一周内日均非法越境人数降至1500人以下，边境在两周后重新开放并接受庇护申请。（5）无成人陪伴的未成年人、人口贩运受害者及已申请庇护并获批的人群不受影响。

行政令带来三点直接影响。首先，由于当前美国南部边境非法越境人数远高于2500人，行政令即刻生效，非法越境人员将无法申请庇护并在美国境内逗留。其次，到达恢复门槛遥遥无期。拜登政府所设定的1500人恢复门槛极低，远低于近年来平均水平。最后，长期“滞留”希望破灭。行政令废除了此前针对非法越境人员的“先抓后放”流程，改为直接驱离。这意味着越境人员无法利用美国移民法庭的长期审理过程“滞留”并寻求工作机会。

美国国内普遍认为，该行政令对非法移民的严厉程度超过预期，将带来严重社会争议。据美国媒体报道，拜登政府为在大选前推出新的移民政策已筹划数月之久，曾希望通过国会立法的方式避免采取单方面行动。但是，由于共和党拒绝配合，拜登在仔细衡量利弊后还是绕过国会采取了行动。拜登的核心目标是避免让非法移民问题成为选举和电视辩论上的拖累，经过内部评估后，拜登也认为该行政令不会伤害其基础选民。

积重难返的移民问题

拜登政府时期美国非法移民激增。南部移民危机是美国面临的诸多长期结构性问题之一。拜登政府上台废除了其前任一系列过于严苛的限制措施，扩大难民接收数量和合法移民申请额度，但也驱使更多人试图通过“非法滞留”的方式留在美国。

2023年5月，拜登政府取消了新冠疫情期间推出的“第42条法案”，取消执法人员的立刻驱逐的权力。这一政策让更多非法移民得以在美国境内滞留。

2023年12月19日当日，有1.2万名移民未经许可抵达美墨边境，创下历史记录。

截至2023年11月，美国移民局积压了110万份庇护申请。同时，有超过230万移民以“边缘身份”在美国境内“滞留”，并很难转为合法身份。

造成严重的社会冲击。非法移民的持续涌入和大量“滞留人群”给美国各地带来了社会冲击。一方面，美国边境城市不堪重负，多数城市避难所超过最大容量，大量城市公共资源被挤占。大量移民也深入美国内陆，涌入对其相对友好的“庇护城市”。纽约、芝加哥和丹佛成为主要接收地，当地也出现与边境城市类似的混乱局面。另一方面，移民问题也加剧美国政治乱象，加深两党矛盾及各州之间的恶性竞争。2023年，美国得克萨斯州、佛罗里达州出现“转运移民”的闹剧。2024年初，得州政府因边境执法纠纷与联邦政府对峙，导致全美陷入“红蓝对立”的分裂边缘。

移民问题成为选民对拜登最为不满的领域。虽然上述问题难以直接归咎于拜登政府政策，但选民仍然对拜登政府处置不力不满，也担心问题会持续升级。2024年2月盖洛普民调显示，移民问题已升至选举议题榜首，有55%的美国成年人认为非法移民是美国国家安全重大威胁。2024年3月民调显示，68%的美国选民不满意拜登移民政策，在民主党内部拜登也仅获56%支持。

共和党试图将选举变为移民政策路线之选。移民政策一直是共和党打击民主党的重点，此次选举也不例外。特朗普及共和党提出了极为激进的移民政策主张，包括驱逐1000万以上非法移民、动用国民警卫队、继续修建边境墙、强行拘留非法移民、严格限制出生公民权等。特朗普提出的政策相比第一任期更加极端，一些领域已经逼近美国现行法律制度的底线。这也意味着无论民主党提出何种政策，也将显得政策不够“强硬”。

行政令或已错过时间窗口

行政令仍然面临法律争议，推行效果也需要较长时间体现。拜登此次行政令依然以《移民法》第212条款为依据，与2017年特朗普政府提出的“禁穆令”出自同源。该行政令很可能遭遇同样命运，即在法庭上受到移民权益团体的法律挑战，并很可能被联邦法院阻止或暂停。拜登推出行政令同日，美国移民权益团体“公民自由联盟”已宣布将就此起诉白宫。美国法律界人士认为，该行政令与“禁穆令”的最大区别在于设定熔断和恢复的门槛，使得行政令留有余地，但这一区别能否被美国法庭认同仍然存疑。除此之外，行政令只解决了“增量问题”，却无法消除“存量问题”。这使得美国边境城市和内陆主要移民接收地仍然面临巨大财政和公共资源压力。

行政令也将带来一系列国际纠纷。拜登在推出行政令的公开讲话中称，希望新当选的墨西哥总统配合美国相关行动。然而，每一次美国边境政策发生重大转变，墨西哥总是美国政策反转冲击的主要承担者。在可预见的未来，行政令将导致美墨边境墨西哥一边的滞留移民激增，并有可能产生一系列人道主义危机。美国《纽约客》认为，墨西哥新总统的立场和态度将对行政令效果产生决定性影响，甚至会决定2024年美国大选的最终结果。墨西哥新总统曾作为外长长期参与处理美墨边境危机，对美国地方政府的“非人道手段”和美国联邦政府的“迟缓”深有感触。墨西哥新总统可能将边境问题纳入与美国政府的一系列谈判之中，要求美国提供更多资源解决“根源性问题”。

总体看，拜登政府在此时推出边境行政令是诸多压力下的无奈之举，既无法解决美国国内的历史遗留问题，也不可能在短期内让美墨边境的难民潮消失不见。行政令更像是一种承诺，拜登希望用这一政策转变拉拢中间选民，让这一群体相信拜登政府不会放任非法移民涌入。但同时，行政令也可能影响拜登在进步左翼选民群体中的信誉。随着美国2024年大选进入冲刺期，拜登的这一战略后手可能错过了“政治营销”的最佳窗口，或许只能为他在与特朗普的辩论中提供一些说辞。

（作者为现代院美国研究所所长助理，文章转自“中国现代国际关系研究院”公众号）