2月17日，非盟正式启动《2063年议程》的第二个十年实施计划。该计划将《2063年议程》的“七大愿景”具体化为“七大雄心”，旨在推动议程加速落实。“七大雄心”分别为：繁荣、统一、民主、和平、泛非洲、以人为本、具有国际影响力。这一计划的出台和非洲未来发展主题的确立，表明因应新的历史环境而与时俱进的泛非主义步入新的历史阶段，将推动非洲走向整体性的和自主的现代化征程。

三大不同主体驱动下的演进

“泛非”一词是1900年7月在伦敦举行的第一届泛非大会上提出的，来自美国、西印度群岛和非洲的57名代表参加了这次会议。会议讨论了全世界黑人的境遇问题，提出了“非洲是非洲人的非洲”的口号，揭开了非洲和黑人历史新的一页。非裔美国活动家杜波依斯于1921、1923、1927年在欧洲和美国召开了第二、三、四届泛非大会。第二次世界大战的爆发更加强化了泛非主义对结束殖民统治的要求。1945年以后，泛非运动的中心转移到了非洲。

可以说，泛非主义（Pan-Africanism）源起于海外非洲侨民发起的思想启蒙运动，后伴随去殖民化进程而逐渐回归非洲。此后，泛非主义大致经历了三个阶段的发展。

第一阶段是自20世纪60年代至90年代中后期，可称作非洲革命先驱驱动发展时期。当时，新独立的非洲国家很快意识到，在极为不利的冷战两极对抗体系下，弱小的非洲国家“必须团结”。但围绕非洲如何团结和统一的问题，非洲国父们产生了分歧。以加纳开国总统恩克鲁玛为代表的卡萨布兰卡集团，持相对激进的泛非主义立场，试图以各殖民地的独立为基础直接推动非洲统一，并认为建立单一的主权国家是对这一理想的背叛。恩克鲁玛的设想是，在建立一个大陆层面的非洲国家联盟政府基础上，逐步实现非洲大陆在经济计划、国防和外交方面的彻底统一。但以坦桑尼亚开国总统尼雷尔为代表的主张渐进主义的蒙罗维亚集团则认为，国家建设是迈向非洲统一的必要步骤，主张优先考虑经济联合。1963年非洲统一组织成立，渐进邦联主义占据上风，标志着两种立场的妥协。

第二阶段是自20世纪90年代后期至21世纪第二个十年初期，可称作地区大国驱动发展时期。冷战结束特别是1994年新南非成立后，泛非主义理念再度盛行。三个地区大国先后提出宏大的泛非主义制度化计划，也是新一轮非洲一体化设想：利比亚提出激进的“非洲合众国”（United States of Africa）计划；尼日利亚推出非洲安全、稳定和发展合作大会计划；而南非则提出“新非洲倡议”，即后来的“非洲发展新伙伴计划”（NEPAD）。非盟的诞生很大程度上是三个大国相互妥协的产物。2002年7月，非盟正式取代非统。由于为不干涉成员国内政附加了“不淡漠”条件，非盟实际上对联邦主义的支持度高于非统。2006年前后，非洲内部兴起一波激进的泛非主义讨论，体现在非盟于2006年发布的一项报告中。该报告遵循渐进联邦主义立场，并制定了非洲“联盟政府”的三阶段计划，包括建立阶段（2006～2009年）、启动阶段（2009～2012年）及实现阶段（2012～2015年）。不过，在2009年2月举行的第12届非盟首脑会议上，与会的非洲领导人决定推迟建立非洲联盟政府。他们担心建立非洲联盟政府将损害本国主权，不赞成立即建立这样的政府。

第三阶段始于非盟《2063年议程》制定并延续至今，可称作中等强国驱动发展时期。2008年全球金融危机爆发及2011年西亚北非发生系列变革启动政治转型，既沉重打击了泛非主义的激进派，也使尼日利亚、南非等地区大国更加聚焦国内发展。受此影响，在发展方面取得重大进展的中等强国特别是卢旺达成为非洲一体化及泛非主义主要推动力量。卢旺达总统卡加梅成为《2063年议程》2015年启动后非盟改革（指涵盖重组非盟机构、非盟筹资改革等事项的非盟整体改革）的关键推手，不仅在2017年提出非盟改革方案，即“卡加梅报告”，更事实上推动该方案得以落实。到2021年，非盟改革进程基本结束，卡加梅总统的方案得到高水平贯彻，为《2063年议程》落实及泛非主义的推进奠定了制度基础。

真正迎来物理性的非洲主场

在以卢旺达为代表的非洲中等强国推动下，泛非主义进入全新发展阶段，也有人称之为“新泛非主义”。在诸多新要素之中，有三点值得特别强调。

第一，中等强国为新泛非主义提供了可持续的引领力量。与此前推动泛非主义发展的非洲革命先驱或地区大国相比，非洲中等强国有两个特征：一是团结能力更为强大。在推动泛非主义发展上，非洲革命先驱因国情不同而存在理念、方式及手段的重大差异，而非洲地区大国则可能存在明显的视野局限。前者表现为激进与渐进的两极化，后者则导致地区性竞争。例如，正是由于西非国家经济共同体与南部非洲发展共同体在处理2023年尼日尔政变上存在分歧，使非盟和平与安全理事会自2004年成立以来始终沿用的共识决策模式遭到严峻挑战。二是治理绩效更为抢眼。中等强国的居间地位和良好发展，可为泛非主义的有效落实提供可持续的引领。

第二，战略自主性提升为新泛非主义提供了可持续的主场优势。非洲理应是泛非主义的主场，但这一地位并非自动获得。去殖民化运动的成功为非洲带来的只是泛非主义的观念性主场，物理性的主场却长期缺位。直到进入21世纪后，在中非合作论坛的带动下，大量对非合作的整体性外交平台或“1+N”机制迅速发展，为非洲战略自主性提升营造了重大有利条件。在此背景下，非洲在2022年明确提出要将“1+N”机制转换为“非洲+1”机制；而在《2063年议程》第二个十年实施计划中则进一步提出，要建设功能齐全的“非洲全球伙伴关系平台”（AGPP），不仅要求AGPP的会议全在非洲举行，而且要对AGPP的运作加以监测评估。这意味着，泛非主义即将真正迎来物理性的非洲主场。

第三，复原力培育为新泛非主义提供了可持续的发展动力。内外冲击始终是泛非主义难以取得实质性进展的重要原因之一。例如，新冠疫情、乌克兰危机等外部冲击使《2063年议程》在第一个十年的进展远低于预期，特别是非洲人均国内生产总值（GDP）仅从2013年的2584美元增至2023年的2789美元，远远低于预期目标（3359美元）。非洲发展脆弱性的重要原因在于经济结构单一，资源富集国往往容易陷入“资源诅咒”，部分前殖民国家则容易陷入“经济作物依赖”，资源和经济作物双重贫乏的国家则容易陷入“援助依赖”。根据联合国贸易和发展会议的标准，非洲有83%的国家属于大宗商品依赖型国家，占全球大宗商品依赖型国家总数的45%。为推动泛非主义取得实质进展，《2063年议程》第二个十年实施计划将复原力培育全面纳入考虑。仍以经济增长为例，鉴于《2063年议程》第一个十年进展不佳，第二个十年实施计划设定的2033年人均GDP达到3048美元的目标，事实上低于第一个十年实施计划所设定的2023年目标。

重心从政治独立转向经济自主

新泛非主义的兴起，为非洲整体性的和自主的现代化征程带来全新机遇。一方面，新泛非主义面临的环境是非洲完成了从政治独立到经济自主的转型。自独立以来，非洲就试图在主权独立的基础上实现经济独立。《2063年议程》的制定与落实，标志着泛非主义的重心真正从政治独立转向经济自主。最为关键的是，新泛非主义高度重视经济独立共识的凝聚。

另一方面，新泛非主义高度重视全方位统筹协调。其一，《2063年议程》第二个十年实施计划将“七大愿景”具体化为“七个雄心”，实现了政治、经济、安全、文化、社会及国际等各领域的统筹协调。其二，上述计划也实现了愿景、雄心、战略目标、具体目标、衡量指标及旗舰项目的统筹协调，从而确保非洲整体性的和自主的现代化不只是停留在规划层面。其三，该计划也强调大陆、地区和国别三个层次的统筹协调，同时将自力更生与国际合作伙伴有机结合，并将公共伙伴关系、公私伙伴关系和民间伙伴关系结合起来。换句话说，新泛非主义试图实现目标、手段及行为体等的立体整合和协同增效，与历史上的局部聚焦形成鲜明对比。

不过，新泛非主义也有其局限，凸显了非洲实现整体性的和自主的现代化的复杂性。第一，中等强国作为新泛非主义的驱动力量面临发展韧性不足和同侪认同有待提升等挑战。第二，新泛非主义未能摆脱泛非主义历史版本的“雄心政治”挑战，《2063年议程》第二个十年实施计划的大量目标以相对理想的假设为基础加以制定，其实现前景存在不确定性。第三，新泛非主义也难以解决非洲自主现代化所面临的财政资源困难。根据非盟自身测算，到2033年实现《2063年议程》第二个十年实施计划目标需要8.9万亿美元，而非洲理想状态下可提供5.6万亿美元，缺口高达3.3万亿美元。该计划所提议的财政资源缺口解决方案，同样面临“雄心政治”挑战。例如，《2063年议程》提出要建设四大金融机构以促进非洲财政自主，包括非洲中央银行、非洲投资银行、非洲货币基金和泛非证券交易所。在《2063年议程》第一个十年实施计划的第二次评估中，这一目标事实上消失了，而第二个十年实施计划再次提出并声称“加快”成立步伐。又如，改善非洲财政自主性的另一举措是，每个非盟成员国另征0.1%的进口税以资助非盟，尽管当前落实情况并不理想，但《2063年议程》第二个十年实施计划仍将征收比例上调为0.2%。

新泛非主义并不意味着国际伙伴重要性的下降，恰好相反，意味着非洲对国际伙伴的更大需求。作为帮助非洲发展的引领性机制，中非合作论坛可为“非洲全球伙伴关系平台”的建设贡献中国智慧和中国方案。

（作者为云南大学非洲研究中心研究员，文章转自世界知识期刊）