3月5日，欧盟委员会公布《欧洲国防工业战略》（以下简称“《战略》”），同时还提出欧洲国防工业计划（EDIP）的立法提案。这是欧盟首个有关欧洲国防工业的战略，确定了明确的目标愿景和向战时国防工业状态转型的刺激举措，体现出了一定的防务独立和战略自主色彩。

五大措施提升国防工业能力

欧盟在《战略》中明确了其国防工业发展的目标，即提出截至2030年，欧盟内国防贸易额占欧盟国防市场额比重应不少于35%，欧盟内采购份额占国防采购总预算比重应不少于50%，以及欧盟成员国至少40%的国防装备采购应通过联合采购进行。在上述目标的指引下，为向战时国防工业状态转型，欧盟提出了增强国防工业响应能力和韧性的五大措施。

一是“更多、更好”的国防投资。《战略》提出，要建立由成员国代表、欧盟外交与安全政策高级代表和欧委会代表组成的国防工业准备委员会，负责国防建设的统筹；出台欧洲军备计划结构，为防务合作提供税收减免；效仿美国“政府对政府”的军售模式，建立欧洲军售机制，设立欧洲统一的国防产品目录和国防储备库，参考疫情期间促进疫苗生产的做法提出国防生产框架性合同等。

二是“更快反应、更有韧性”的国防供应生态。为援助乌克兰，欧盟曾于去年出台《支持弹药生产法案》，以刺激欧洲补充国防储备库。但该法案属于短期计划，调整范围也仅涵盖弹药及导弹。《战略》则扩大了欧盟现有国防工业生产刺激计划的范围，且延长了时限。除支持生产外，欧盟还提出要支持“不熄火”的国防生产线和可改造的民用生产线，以便危机来临时国防产能可以迅速跟上。欧盟还建议设立加速国防供应链转型基金以帮助中小微国防企业获得融资、建立欧盟防务产品供应安全制度等。

三是“更雄厚”的资金支持。在欧盟预算方面，EDIP提案提议增加15亿欧元防务预算，并将俄罗斯在欧冻结的资产收益用于投资乌克兰国防技术与工业发展。在金融机构支持方面，《战略》建议加强对欧洲投资银行的审查，调整贷款政策，放宽关于投资国防的限制性规定。

四是“更入流”的国防战备文化。《战略》认为，欧盟应当扭转观念，树立“没有和平就没有繁荣”的新发展与安全观。国防战备文化还意味着调整欧盟现有的监管政策，协调科技、教培、绿色转型、就业等其他领域宏观政策的一致性，优化国防工业发展的大环境。此外，引导私人投资流向国防工业也是营造国防战备文化的应有之义。

五是“更重协调”的对外伙伴关系。在乌克兰方面，《战略》提出要支持乌克兰参与欧盟的国防工业计划，包括参加联合采购、产业升级、经验交流等，还提议同乌召开国防工业论坛，以及在乌设立国防创新办公室。在北约方面，《战略》提出仍应将北约作为欧洲集体防御的基础，并在循环经济、装备互操作性、气候变化、新威胁等领域加强与北约的对话，提倡使用北约标准。

有内外两个维度的动机

欧盟提速国防工业建设，有内外两个维度的动机值得关注。根本性因素在内部，即欧洲国防工业能力与需求远未匹配，欧洲的国防工业实力总体发展较慢，掣肘因素较多，突出体现为三点。

第一，投资不足。冷战后，欧洲长期享有和平红利，更重视将有限的资金投入国防外的其他政策领域。虽然从北约3月14日发布的2023年度报告来看，欧洲的国防投资已迎来连续九年的增长，但与世界其他主要力量的投入相比，仍不在一个量级。2023年美国的国防开支占北约总开支的67%，俄罗斯近期则宣布将把“近三分之一的国家支出用于国防”。底子不好，增速不足，欧洲的国防实力与美、俄的差距恐将越拉越大。

第二，内部缺乏协调。当前，欧盟成员国在国防能力建设方面的协调、统筹与合作明显不足，本国利益优先、重复建设、低效投资现象较为普遍，部分成员国甚至刻意隐藏自身的国防能力建设进程。欧委会此前发布的研究报告披露，因重复建设，欧盟国防预算总额中有近30%的资金遭到浪费。同时，欧盟虽早在2007年就设定了欧盟内联合国防装备采购应占采购总额35%这一标准，但截至2022年，该项占比的实际水平仍仅达18%，可以说远未及格。此外，比起欧盟内部生产的国防产品，很多成员国对“盟外货”表现出明显的偏好。数据显示，虽然欧盟整体国防开支连年增长，但自乌克兰危机爆发至2023年6月，78%的成员国国防采购资金流向欧盟外，其中流向美国的资金就占采购总额的63%，而欧盟自身的防务产业却未得到新增军费的有效润泽。为此，法国等国频频发出“购买欧洲货”的呼声，力推在各项援乌或者防务政策中加入“购买欧洲货”的条款，此次出台的《战略》便在一定程度上体现出了此种立场。

第三，对外依赖严重。欧洲国防市场的碎片化特征显著，国防产业的供需两端均存在较为明显的对外依赖。一方面，部分成员国存在明显的进口依赖。数据显示，欧盟去年新增的防务装备仅有25%在欧盟内生产，75%从欧盟外采购。正如前欧盟军事参谋部总参谋长佩鲁什所言，“防务自主是战略自主的前提”，“如果欧洲连最微型的武器系统、配件都要依赖外部供应，战略自主必会困难重重”。另一方面，欧洲军工企业存在出口依赖。当前，欧洲的军工企业需在狭小、分化的成员国个体市场而非欧洲一体化大市场中竞争、生存和发展。需求侧影响供给侧，欧洲企业普遍对欧盟内防务研发、采购、生产合作兴趣不足。还有些企业为了生存，不得不将重点放在出口上，严重依赖对外订单，给欧盟国防供应安全埋下隐患。由此，欧盟希望通过此次出台的《战略》弥补上述存在的内部问题。

刺激性因素在外部，即对俄罗斯的恐惧与对美国的焦虑持续交织，当前的欧洲既是“防俄欧洲”（Russia-proof Europe），也正在变成“防特朗普欧洲”（Trump-proof Europe）。首先，随着乌克兰危机的延宕，欧盟视持续对乌军援为优先政策事项，而资金、供应能力与政治意愿则是影响援乌的三大核心因素。其中，若无与需求匹配的国防供应能力，再多的资金与意愿都只会导致“肥水流向外人田”。其次，欧洲评估认为，未来几年俄罗斯直接进攻北约的可能性有所上升，欧洲自身已开始感受到生存威胁。欧洲部分学者甚至抛出“俄罗斯将在美国大选后至2025年初期攻击波兰和立陶宛之间的苏瓦乌基峡谷”这样貌似言之凿凿的观点，让欧洲更加紧张。最后，欧洲的安全压力上升，而美国的安全保障意愿却不断探底。将自身的发展与安全“交给美国摇摆州的五万选民决定”，显然不是欧洲的理性选择。因此欧洲媒体普遍认为，减少对美国的依赖是欧盟出台《战略》及相应立法提案的重要动机之一。

能否有效执行受三方因素影响

放眼未来，《战略》及EDIP能否帮助欧洲防务强起来，仍需关注以下三个方面。一是支持资金规模。在EDIP提案中，欧盟提出要为国防工业发展增加15亿欧元的支持。这一数额显然不足以支撑欧盟的防务雄心，距离欧盟内部市场委员布雷顿前期预想的1000亿欧元差距仍较大，欧委会执行副主席维斯塔格也承认这“不是一个大数目”。因此，欧盟少量公共资金能否如愿对私人资金起到带动作用，将成为一个重要观察点。欧盟设计的其他财政工具（如使用俄冻结资产的收益、联合发行国防债等）能否落地，也值得持续关注。这些或将成为下一届欧委会的政治责任。

二是成员国政治意愿。EDIP作为欧委会行使立法动议权而提出的条例提案，目前需依照欧盟立法程序，经欧洲议会和欧盟理事会通过才能生效。在这一进程中，成员国的政治分歧及博弈将集中爆发。当前看，成员国对于欧盟机构插手国防与国家安全这一最敏感的主权事项态度仍较谨慎。此外，使用俄在欧冻结资产收益等具体事项在成员国间也远未达成一致意见。

三是美国及北约因素。美国向来是欧洲防务能力建设的关键影响因素，美国在不同的历史时期皆曾出于自身利益的需要，深度影响过欧防务联盟的走向。目前，美国似乎有意让欧洲对自身安全担负更大责任。但由于本次涉及欧洲计划建立独立甚至与美存在竞争关系的国防生产供应链，美国的态度料将更为复杂。美“政客”新闻网也评论称，《战略》“对美国军火商而言显然不是个好消息”。同时，北约在去年的维尔纽斯峰会上也提出了国防生产行动计划，北约版计划与欧盟版计划是互补还是竞争，欧盟与北约间关系将往何处去，也有待进一步观察。

（作者为中国现代国际关系研究院欧洲研究所欧洲安全项目负责人，文章转自世界知识期刊）