2018年1月，曾在奥巴马政府担任国家安全顾问和美国驻联合国大使的苏珊˙赖斯在《纽约时报》发表了一篇评论，题为“我们找到了敌人，他就是我们自己”。她在文中指出：“事实上，国内政治极化可能是美国国家安全长期面临的最重要威胁。”芝加哥全球事务委员会在同年7月开展的一项民调显示，当被问及今后十年美国重要利益可能面临的威胁时，认为政治极化是严峻威胁的受访者比例为50%，仅次于国际恐怖主义（66%）、朝鲜核武器计划（59%）和伊朗核武器计划（52%）。该机构随后在8－10月对美国的意见领袖（Opinion Leader）开展了类似调查，认为政治极化是严峻威胁的共和党、民主党和独立派人数比例分别为71%、74%和74%。2019年3月，美国国际关系学界著名学者史蒂芬˙沃尔特在一篇题为“美国政治极化也是美国外交的一个问题”的评论中指出，政治极化削弱了美国的实力。

由此可见，尽管政治极化意味着缺乏共识，但美国精英和民众在政治极化对美国外交构成威胁这一点上却存在广泛共识。那么，什么是政治极化？它为什么被认为对美国外交构成威胁？它对中美关系有何种影响？本文试图在有限的篇幅内回答这三个问题。

一、什么是政治极化

当前美国国内政治的最重要特征就是政治极化。简而言之，政治极化就是美国社会分裂为意识形态上高度对立的自由派和保守派，并且这两大群体又分别与民主党、共和党结成了高度稳定的政治联盟，从而激化了两党在诸多层面和议题上的矛盾。因此，政治极化也往往被称为政党极化。换言之，政治极化就是两党之间的意识形态异质性越来越大（党争激烈），同时两党内部的意识形态同质性越来越高（党内团结）。

提到政治极化，大家首先想到的往往是美国国内议题，如同性恋权利、女权、平权运动、控枪、堕胎、非法移民、政治正确、“黑人的命也是命”。但政治极化不仅局限于内政，也包括外交。诚然，美国有句俗语——“政治止于水边”（Politics Stops at the Water’s Edge），意指内政上两党可以水火不容，但外交上两党应该团结一致。然而现实并非如此，因为外交往往是内政的延续，国内议题上的政治极化必然会通过各种渠道传递到外交领域。政治极化体现在普通民众和政治精英两个层面，并且美国学界的普遍共识是，无论内政还是外交，普通民众的政治极化程度低于政治精英的极化程度。

普通民众在外交政策上的极化，在芝加哥全球事务委员会2022年民调结果中得到了充分体现。除了在维持对北约的承诺、援助乌克兰等目标上有着跨党派共识，在其他目标上都存在显著的党派分歧。当被问及美国外交最重要的优先事项时，选择“确保美国自身安全”的共和党人和民主党人的比例分别为48%和16%；至于“领导国际社会解决全球性问题”以及“捍卫民主价值观”，共和党人的支持率分别为9%和10%，而民主党人的比例则分别为34%和23%。此外，55%的共和党受访者支持美国在国际事务中扮演积极角色，这是该委员会自1974年开展调查以来共和党方面的最低点，而民主党受访者的支持率则为68%。当被问及在具体国际事务中美国是否应该扮演领导角色时，党派分歧尤其显著：只有19%的共和党人支持美国在“限制气候变化”上发挥领导作用，而民主党人的比例则高达73%；关于“在全世界推广人权和民主”和“抗击全球饥荒”这两个议题，共和党人的支持率分别为31%和21%，而民主党人则分别为61%和50%。两党在实现美国外交政策的具体手段上也存在显著差异：赞成“维持美国的军事优势”“维持美国的经济优势”“参与国际组织”“给他国提供经济援助”的共和党人比例分别为66%、56%、16%和11%，而民主党人的比例分别为42%、39%、48%和32%。

与针对普通民众政治极化的大量民调形成鲜明对比的是，针对政治精英极化的民调却屈指可数，这是因为政治精英的抽样特别复杂。例如，在谁是政治精英、如何收集母本等问题上，存在较大争议。芝加哥全球事务委员会自1974年以来几乎每四年对民众和精英分别开展一次民调（就笔者所知，美国独此一家），其2018年意见领袖调查结果显示，23%的共和党人认为非法移民是今后十年美国在重要利益上可能面临的威胁，而民主党人的比例仅为2%。在是否加入一系列国际协议上，两党精英的分化尤为突出。支持加入《巴黎气候协定》《伊朗核问题全面协议》和国际刑事法院的共和党精英比例分别为36%、46%和48%，而民主党精英比例分别为99%、100%和89%。

总之，现有大量研究表明，无论民众还是精英，无论美国外交的目标还是手段，两党之间均存在显著分歧。

二、政治极化为什么是外交威胁

政治极化至少可以从三个方面影响美国外交。首先，政治极化使得重大外交政策的制定越来越难。极化是双方观点或偏好的高度对立，也就是双方达成妥协和共识越来越难，然而在美国“三权分立”的宪政体制下，重大外交政策出台往往需要两党之间的妥协和共识，因此，极化最直接的牺牲品就是外交政策本身。以国际公约为例。根据美国宪法，美国加入国际公约需要美国参议院三分之二多数批准，然而一个政党很少在参议院拥有这么多的席位，并且即使有这么多席位，也不能保证同党议员投票一致，因此国际公约的批准需要两党妥协、跨党派合作。有研究发现，美国国务院网站上列出了1945年以来提交给参议院、但仍未通过签署请求的45个国际公约，其中22个由奥巴马政府提交。与其前任总统相比——小布什（George W. Bush）和克林顿（William J. Clinton）在任期内分别提交95个和189个关于签署国际公约的提案，奥巴马提交的签署国际公约提案数目（38个）并不多，但通过率却只有42%，远低于小布什和克林顿时期几乎90%的通过率。这表明，随着政治极化加剧，共和党参议员不再愿意投票支持来自民主党的总统奥巴马。

其次，政治极化会削弱美国外交政策的合法性。由于两党缺乏共识，所以重大外交决策往往只能得到一个政党的支持，从而导致其合法性受到质疑。以美国在海外使用武力为例，虽然美国总统作为美国武装部队总司令无需国会授权就可以向海外派兵，但美国国会作为最高立法机构控制军费开支、军队规模、武器采购等重大国防事务，因此，美国总统的海外军事行动最好能够得到美国国会的支持。然而，在政治极化的背景下，情况往往相反。自第二次世界大战结束以来，美国国会众议院共有15个决议案涉及美国在海外用兵，包括1991年第一次海湾战争、2001年阿富汗战争和2011年的叙利亚战争。自1990年以来，除了入侵阿富汗得到美国两党多数议员的支持，第一次海湾战争和叙利亚战争均只得到总统所属政党多数议员的支持。从反对党的角度看，这些战争缺乏合法性，是另一个政党的战争，而不是美国的战争。从国际社会（甚至美国盟友）的角度看，这些战争因得不到两党支持而同样缺乏合法性，从而招致各种批评和反对。

最后，政治极化会破坏美国外交政策的连贯性。在美国的两党制下，很少有一个政党长期主导外交政策[小罗斯福（Franklin D. Roosevelt）时期是例外]，一般是两党轮流执政。党派极化加剧意味着，一旦出现两党更替，上届政府的外交政策极有可能被下一届政府冷落、修改甚至废弃，从而给美国外交带来严重的不确定性。这一点在国际公约上体现得尤为明显。为解决伊朗核问题，美国、俄罗斯、英国、法国、中国以及德国和欧盟经过多轮艰难谈判，与伊朗在2015年达成了《伊朗核问题全面协议》并得到联合国安全理事会一致通过。然而，特朗普政府上台后指责伊朗政府违反该协议，并以此为借口于2018年5月单边退出，引发美国盟友强烈不满。特朗普政府还宣布退出了奥巴马政府积极主导的《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎气候协定》《开放天空条约》等重大国际公约和联合国教科文组织等国际组织。拜登政府上台后，美国又重新加入《巴黎气候协定》和联合国教科文组织。分属不同党派的两届政府在重大外交政策上的反反复复不仅严重损害了美国的国际声誉，也给全球安全与发展带来很大的不确定性。

三、政治极化如何影响中美关系

2018年年初，美国著名历史学家和时事评论人沃尔特·米德在《华尔街日报》就中美关系撰文，文章标题是《左派和右派达成共识：对中国强硬》。随后其他一些学者和分析人士也指出，自1972年尼克松访华以来，两党对华接触的旧共识已经被对华竞争的新共识所取代，而这个新共识的根源在于崛起的中国被认为对美国的全球领导地位构成重要威胁。换言之，所谓的“中国威胁论”使得极化的两党暂时搁置在其他外交议题上的纷争而一致对外，从而形成了“聚旗效应”（Rally around the Flag Effect）。这是否意味着，对华政策成了极化时代美国外交的一个例外？事实并非完全如此。

美国两党对华共识集中体现在对华负面感知上。盖洛普公司持续多年的民调数据显示，自2018年以来，两党民众对华好感度都急剧下降，并在2023年达到了有史以来最低点——共和党人和民主党人分别为6%和17%。美国两党民众在台海问题上的共识尤为明显：当被问及美国如何应对台海问题时，大多数民众都支持对中国大陆进行经济和军事制裁（共和党人和民主党人分别为77%和79%）、向中国台湾提供军事援助（62%和69%）、派遣美国海军封锁台湾海峡（62%和64%），但只有少数民众支持向中国台湾派遣武装部队（39%和41%）。

两党对华分歧主要体现在威胁感知上。盖洛普民调显示，高达80%的共和党人认为中国的军事实力对美国构成严峻威胁，但民主党人的比例只有55%；而认为中国的经济实力对美国构成严峻威胁的共和党人和民主党人比例分别为81%和49%。芝加哥全球事务委员会2020年的调查显示，67%的共和党人认为中国发展为世界大国对美国构成了严峻威胁，但民主党人的比例仅为47%。美国两党对“中国威胁论”的感知差距在2022年进一步扩大，共和党人的比例提高到创纪录的75%，而民主党人的比例基本上保持不变、为46%。另一项权威研究表明，当特朗普给“中国威胁论”背书时，共和党人对其感知显著增强，但民主党人的感知却没有显著变化，从而导致两党的感知差距进一步扩大。由此可见，与民主党人相比，共和党人对“中国威胁论”的感知更加强烈。

从美国总统和国会议员的行为上，也能看出两党对“中国威胁论”的认知差异。虽然在奥巴马第二任期内中美关系已经开始走低，但双边关系急剧恶化无疑发生在特朗普任期内。例如，对华发起贸易战和科技战、新冠疫情暴发后向中国“甩锅”、限制部分中国留学生入境。尽管拜登政府基本上延续了其前任政府的对华政策，但两者在手段和风格上又显著不同：拜登政府推行所谓的“小院高墙”战略，积极修复和加强与盟友的关系，而特朗普政府更多采取单边行动，行为方式简单粗暴。此外，在美国国会层面，虽然对华强硬似乎已成为美国两党共识，但相较而言，共和党议员对中国的敌意更强烈，态度也更强硬。事实上，自2016年以来，一直站在反华最前线的美国国会议员几乎全部都是共和党人，包括威斯康星州众议员迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）、密苏里州众议员乔什·霍利（Josh Howley）、俄亥俄州众议员吉姆·乔丹（Jim Jordan）和阿肯色州参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）等。

四、结语

当今世界正经历百年未有之大变局，而对美国而言，这个大变局的标志之一无疑就是政治极化。从选民的角度来看，极化并非坏事，因为极化意味着两党在一系列政策上具有鲜明的差异，从而有利于选民做出选择。然而从国家治理的角度看，极化意味着两党共识越来越少，党派斗争越来越激烈，从而降低国家治理的能力和质量。具体到美国外交，政治极化阻碍了美国外交政策的制定和执行，削弱了美国外交政策的国际合法性，破坏了美国外交政策的一致性，因此被大多数精英和民众视为对美国外交构成严峻威胁。

尤其值得注意的是，即使被大肆炒作的“中国威胁论”也未能让美国两党完全放下党派之争而一致反华；相反，两党在威胁感知和具体对华政策上都存在显著差异，共和党的敌意更强烈，态度也更强硬。这至少意味着，短期内应该更多关注和警惕共和党的对华动向。事实上，各种迹象表明，今天的共和党已经不是尼克松访华时的共和党。因此，中国应该及时做出相应调整，以更好地应对政治极化时代的美国对华政策。

（作者为北京外国语大学国际关系学院院长，文章转自“国际经济评论”）