自2017年11月美国时任总统特朗普访问亚洲期间正式提出“自由开放的印太”概念以来，美国的“印太战略”已经进入实施的第五个年头，而2019年6月美国国防部发布题为《准备工作、伙伴关系和促进地区网络化》的“印太战略框架文件”、2022年2月拜登政府发布《美国印太战略》报告，又是其中两个重要的时间节点。我们该如何判断这一区域战略的目标、性质？如何评估其进展和趋势？中国又该采取怎样的应对方略？本刊特邀几位在这方面颇有研究的专家学者进行圆桌讨论，本期“封面话题”将有关精彩发言摘编出来，供读者朋友们参考。以下是第一部分：

从单边区域军事安全战略升级为宽领域盟伴合作战略

赵明昊（复旦大学国际问题研究院教授、博导）：如果从2017年11月特朗普作为总统访问亚洲期间正式提出“自由开放的印太”概念算起，2023年是美国“印太战略”实施的第五个年头，这一战略在不同维度上取得一定进展。军事安全维度显然是美国推进“印太战略”的主要施力领域，由于美国军事政策具有高度延续性，进展也最为明显，“一体化威慑”战略无论是在单边部署调整还是双边同盟强化和小多边盟伴网络构建方面，都在按部就班地推进。经济上，2022年5月美国总统拜登在访问日本期间推出了“印太经济框架”（IPEF），起初给人一种虚张声势的印象，但时隔一年半再去看，通过“照着菜谱点餐”的合作模式，还是与盟友伙伴达成了一些实质性安排的，比如建立“印太供应链监测机制”。正如2023年4月美国总统国家安全事务助理沙利文在布鲁金斯学会发表演讲所说，美国要按照“新华盛顿共识”的总体思路调整国际经贸政策，IPEF正是具体支撑，旨在为美国反制所谓“经济胁迫”、维护供应链韧性提供关键平台，也反映了美国与日本、印度、澳大利亚等国在“经济安全”方面的利益交集。已经参与IPEF的菲律宾、新加坡、越南、泰国等东盟七国也希望从美国主导的供应链重塑过程中获益，马来西亚就已得到英特尔投入70多亿美元建芯片封装厂的承诺，越南更是在承接苹果公司等许多美国企业的供应链转移。美国的体制并不支持从政府渠道对外大量投放资金，但在动员私营资本助力国家战略方面却有一套，所以我们不能低估IPEF在落地过程中的实质性和灵活性。

拜登政府的“印太战略”在一定程度上是继承了特朗普政府的“印太战略”的，但更进行了升级，也表现出自己的特点，除了领域更加全面，增加了经济、社会、价值观层面的盟友合作内容外，还特别重视小多边机制的构建。我们看到，随着2023年8月美日韩戴维营峰会的举行，三国安全、经济和科技合作的紧密度得到提升，虽然最后到底能走多远还有待观察，但彼此共同战略利益增加是不言而喻的，东北亚“南三角”阵营化态势非常明显。其他小多边机制也有所充实，包括美日印澳四边机制（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS，日本有可能加入）、美日菲和美澳菲三边合作机制，等等。拜登政府通过渲染乌克兰危机以及所谓的台海冲突风险，加剧地区国家的不安全感，诱使它们实质性配合美国在“印太”地区针对中国、朝鲜、俄罗斯等国的战略围堵，并将其与美国的双边、小多边合作机制网络化，形成更具操作性的协作平台。

刘琳（中共中央党校〈国家行政学院〉国际战略研究院国家安全所研究员）：2022年2月白宫发布的《美国印太战略》报告强调美国是“印太大国”，“印太”地区对美国的安全与繁荣至关重要；美国在“印太”地区不仅拥有广泛的商业利益，更有对盟友的安全承诺及防止“旗鼓相当的竞争者”出现的战略利益。报告声称，“印太地区正面临日益增长的挑战，尤其是来自中国的挑战。中国正在整合经济、外交、军事和技术实力，在印太地区谋求势力范围，并寻求成为世界上最有影响力的大国”。由此可见，拜登政府“印太战略”的目标与特朗普政府并无本质不同，都是要维护美国在“印太”地区的政治、经济与安全利益，阻止中国对美国的地区霸权构成“挑战”。

但与特朗普时期由美国国防部出面发布军事安全色彩浓厚的“印太战略”不同，拜登政府的“印太战略”是宽领域、全方位的，尤其注重补齐经济短板，明确提出美国在“印太”地区的五大战略目标是构建自由开放的“印太”地区、建立广泛的区域内外联系、推动区域繁荣、提升“印太”安全，以及构建应对21世纪“跨国威胁”的区域韧性，还列出为推进这些战略目标，在未来一两年所要采取的十大“行动方案”。另外，特朗普时期的美国“印太战略”是单边主义的，拜登政府的“印太战略”则更注重与盟伴协调利益、共同推进。

张洁（中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）：拜登上台时，对美国的“印太战略”进行了调整，扩大了实施领域，在升级、强化军事安全部署的同时，也重点经营美国参与亚洲基础设施建设、搭建新的区域经济合作框架等方面的内容。然而今年以来，也许是美国自身能力有限，也许是受乌克兰危机羁绊，美国“印太战略”虽然正在经济轨道和供应链重组方面逐项落实具体议程，但战略重点似乎又重新回到了推进军事安全领域的合作，对盟伴体系的构建开始由“全局拓展”转入“重点深耕”，这就好比“圈地运动”，围绕不同的任务重点划了大大小小不同的“圈”，进行不同的组合，目的是扩大美国主导的区域安全网络的广泛性和功能性。在此方面，最近比较值得注意的是菲律宾作用的变化。菲律宾自身防务能力较弱，所以美国在自己就南海问题挺身上阵的同时，还积极协调日本、澳大利亚等国向菲提供装备、情报和道义上的支持，并与菲举行各种各样的双边、小多边联合军演，使得菲律宾成为美国正在加紧调整的区域盟伴网络的一个重要支点。

针对中国的“一体化威慑”概念落地

刘琳：审视美国“印太战略”的军事安全内容，应抓住“一体化威慑”（integrated deterrence）这个关键表述。这一概念是美国国防部长奥斯汀在2021年就职后提出的，体现了美国军事威慑思想的延伸，此后美国在“印太”地区的军事安全布局和行动基本上围绕其展开。过去美国的军事威慑包括常规威慑和核威慑，现在强调“一体化威慑”，显示美国意识到原有的思维方式和具体手段已不足以应对中国崛起，要综合运用军事和非军事的手段，充分调动自身和盟友伙伴的力量，来进行威慑。

在“一体化威慑”大概念下，美国过去一年多来采取了一系列具体举措，主要包括几个方面：一是加大自身军事投入，不断提升美军作战能力，特别是在发展高超声速武器、人工智能装备、隐形技术等颠覆性技术方面，以维持美国在军事领域的绝对优势。就像2023年9月美国助理国防部长拉特纳在五角大楼发表的讲话中强调的那样，要“始终对中国保持领先”。二是美军高层与“印太”盟伴国家密集互动，防长奥斯汀自从上任以来已八次到访“印太”地区。三是针对与中国的潜在冲突打造更为分散、机动、弹性和致命性的兵力态势。美军认定未来与中国军事冲突的爆发点主要是在海上，因而对美军作战的机动性提出了更高要求。美军认为，中方现有武器系统已经具备打到“第一岛链”之外甚至突破“第二岛链”的能力，所以也要加强关岛、帕劳等靠近“第二岛链”基地的部署。美军还提出“远征前进基地”作战概念，并在其指导下又获得了菲律宾四个基地的使用权，并与巴布亚新几内亚签署防务合作协议获得港口和机场准入权，其在西太地区的基地布局更加机动和分散。四是更加重视美国与盟友之间的协同配合，推动美国与盟友国家在军事上更大程度的一体化，通过联合演习、联合巡航、情报共享等提升所谓“互操作性”，构建更强有力的联盟网络。所以我们看到，美军向盟友提供军事、海警装备，着力加强盟友的海上态势感知能力，联合军事演习科目设置也更加复杂，2023年的美菲“肩并肩”演习就不仅继上年之后再度投入“爱国者”导弹防御系统、“海马斯”高机动火箭炮系统等装备，作战一体化程度得到提升，而且新增网络防御和海上实弹演练，演习地域靠近南海、台海等热点地区，实战性、针对性越来越强。

李晨（中国人民大学国际关系学院副教授、国际安全与战略研究中心主任）：20世纪50年代以来，美国从来没有停止过针对台湾问题备战，但在冷战和后冷战时代，台湾问题都不是美国军事战略的焦点，不能带动全方位的资源配置。美国转而奉行大国竞争战略，需要明确的点、线、面驱动。在对华军事威慑中，“印太”，尤其是西太平洋，已经成为美军海外首要战区，此即“面”。“第一岛链”则是更加关键的“线”。紧迫感和力量配置，以及真正意义的战备，最终需要靠“点”来牵引，台海就是那个“点”，“焦点”的“点”。

美军强调在台海实施“威慑”，容易产生理论和现实之间的脱节。一是威慑理论受到美苏冷战经验的塑造。美苏双方当年在欧洲的地缘战略利益较为“对称”，而中美在台海的利益显然高度不对称。二是“一体化威慑”在概念上面面俱到，用外交、经济、传播等工具加持军事威慑，似乎“与时俱进”，但在具体情境下，尤其是在战与和的重大抉择关头，外交、经济等手段的有效性很难确定，不仅取决于美国自己的战略选择，也取决于其他国家的实际配合力度。

在军事意义上，美国的威慑战略主要包括三个层次。第一个是加强己方和主要盟友的军事力量现代化，形成更大优势。第二个是根据战略、应急计划、作战理论等配置军事资源，例如加强两个岛链之间的联动，加强分散配置和纵深配置，使之能够应对各种情况。第三个是台海方向特有的，即，根据美国的需要，强化台湾拒统的决心和能力。

备战不等于求战，从特朗普政府后期到2023年9月一直担任美军参谋长联席会议主席的米利将军不断强调避免大国冲突的重要性，在退休前接受采访时主动澄清舆论对所谓“2027年关键时间节点”的误读（指美国媒体和战略界一些人渲染中国大陆有在2027年武统台湾的时间表）。美国的备战不管进行到什么程度，也不可能在亚太复制30年前中东海湾战争的模式，即美国动员广泛的国际支持，依靠压倒性技术和规模优势，速战速决。近年美国智库进行了很多次“台海冲突”兵棋推演，几乎无一例外推演出美军将会在开战后不久陷入僵局。

张洁：美国推进与盟友伙伴的海上军事安全合作，花样繁多，尤其在两方面进展非常快：一是海域态势感知合作，不仅在同域内国家开展，还要把欧盟国家拉进来，并且从政府主导转向政府与民间共同主导，从而建立针对中国、多种力量和业态共同参与的开放型海上态势感知系统。二是以合作打击“非法、未报告、不受监管”的“三非”捕捞活动为名，填补“灰色地带”，美国不仅提供装备、信息、经验，还直接出人，派海岸警卫队人员参与同部分东盟国家的海上执法合作，手伸得很长。

至于美国“印太战略”的首要海上安全关切到底是什么？台湾问题还是南海问题？我个人观察到，去年台湾问题的重要性明显上升，但今年南海问题又重新升温，至少可以认为，两大问题的相互联动性是很强的，矛盾一旦激化又牵扯到东海和钓鱼岛问题，甚至会和朝鲜半岛局势搅在一起。这表明，美国“印太战略”在做统筹安排，全方位服务于美国对华战略竞争。去年乌克兰危机全面升级后，特别是在美国国会时任众议长佩洛西2022年8月窜访台湾事件发生后，美国在国际上极力渲染“今日乌克兰，明日台湾”的论调，把两个本无可比性的问题扯到一起大加炒作，企图增加地区国家的危机感，促使它们更加紧密、主动地配合美国“印太战略”调整，激发新一轮区域军备竞赛，整体增加中国的周边海上安全压力。

“印太经济框架”不可能将中国从区域供应链中剥离

张洁：“印太经济框架”（IPEF）提出已有一年半了，14个国家正式加入，2023年5月在美国底特律召开了部长级会议，达成加强芯片、关键矿物等基本材料供应链的协议。这个协议的目的是减轻有关国家对中国的供应链依赖，反映出拜登政府倡导IPEF的真实意图之所在。但是，IPEF合作究竟能推进到何种程度，能否满足美国把中国从自己的供应链中剥离出去的需要，美国恐难完全遂愿，其效果取决于IPEF的自身整体进展，也取决于中国在区域经济和产业链运作当中的韧性到底有多强。在此方面，中国要有信心。

新加坡国立大学最近对IPEF做了一个初步评估，称菲律宾、越南等东盟国家对IPEF作为区域合作新平台的出现总体持欢迎态度，认为加入IPEF有助于本国促进就业、引进技术，助推经济的可持续发展，这与东盟在2019年发布的《东盟印太展望》目标总体相契合。但是，另一方面，无论美国怎么拉东盟，东盟国家从切身利益出发，对区域价值链重构有两大基本要求：一是尽量缩短供应链长度而不是把它拉长到需要“跨太平洋”；二是实现数字化，与数字经济的大趋势完美整合。而在这两方面，中国有着地缘和技术优势，将继续在东南亚乃至整个东亚的生产和市场网络中处于核心地位。

再具体分析中国与东盟国家的贸易结构，尽管美西方舆论在不断唱衰双方合作，炒作供应链“逃离”中国转向东南亚的信息，但实际情况恐怕比我们自己想象的要好。比如，中国产新能源汽车在东南亚市场上的占比就已达到70%左右。而近年《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）及中国与东盟一些国家双边自由贸易协定升级版的落地，为双方经济关系和区域产业链保持高度粘性提供了制度保障。当然，不能否认中国与越南、马来西亚等东盟新兴工业化国家在供应链的某些具体环节上存在竞争关系，但也要看到，东盟内部的数字化发展水平差异是很大的，中国仍有较大空间与之保持梯次互补关系。

樊吉社（中共中央党校〈国家行政学院〉国际战略研究院副院长、研究员）：IPEF是美国发起的一个松散的区域经济合作安排，没有一个具体的框架协议要求成员国签署，想加入就加入，如果不想全面参与，美方列出了四个“关键支柱”，即，“互联互通的经济（贸易）”“有韧性的经济（供应链）”“清洁的经济（清洁能源）”以及“公平的经济（反腐败）”，成员国想侧重参加哪个领域的合作就可侧重参加哪个领域的合作。所以，我们看到，目前进展最多最实的还是第二根支柱“有韧性的经济（供应链）”。

美方对IPEF的设计反映了其“印太战略”的整体风格：强调规则，但架构松散，方式灵活，不受制于特别清晰的法律文件或条约协议约束，更多是根据不同的议题形成不同的任务组合。这种风格与美国传统意义上的军事集团或同盟条约是很不一样的，更像是一种“志愿者联盟”（coalition of the willing），参与方无须在所有问题上都达成一致，而是在某项或某些拥有共同利益的议题下开展合作、各取所需。这表明，美国在过去十多年中对国际形势变化有着自己的评估，已经意识到基于共同价值观的阵营化安排很难在亚洲再出现，绝大多数地区力量也很难在中美两个全球大国之间完全舍此就彼，因而选取了一种相对灵活务实的地区战略模式。

历史发展的脉络，战略调整的延伸

樊吉社：把美国“印太战略”放到时代变迁的大背景下去观察，可以看出其缘起和演进并非始于特朗普政府，而是有着更长的历史纵深。

冷战结束后，美国在其本土以西推行的是“亚太安全战略”，这套战略对东亚、东北亚关注度高，对东南亚、澳大利亚、新西兰方向关注度小，对太平洋岛国的关注更是少之又少。20世纪90年代至21世纪头几年，因聚焦重塑欧洲、中东和忙于反恐等，美国的安全影响力甚至一度“撤离东南亚”。奥巴马执政时期，美国意识到随着中国崛起以及世界经济重心加速向亚太转移，美国需要“重返亚太”，这个“重返”在当时更多是指“重返”东南亚，弥补对这一重要方向的长期忽略。奥巴马政府后来将“重返亚太”调整为“亚太再平衡”战略，推动美国战略重心加速向亚太转移，其内容则更多是军事和安全意义上的“再平衡”，更加聚焦“第一岛链”以西或者西太平洋地区的安全态势。

特朗普执政后，美国废弃“亚太再平衡”，提出“印太”概念。“印太”作为新的地缘战略概念，最初是由日本首相安倍晋三在2016年提出的，后来在印度、欧洲战略界传播开来，特朗普上台后直接拿去当战略概念使用了。2017年11月特朗普在越南出席亚太经合组织工商领导人峰会时，正式提出要构建“自由和开放的印太”，当时他借此概念更多强调区域经贸规则问题。2017年12月，特朗普政府发布《美国国家安全战略》报告，“印太”概念正式写入其中，具体指从印度次大陆西岸到美国西海岸的广阔地理范围，基本上涵盖了印度洋、太平洋的所有水域。2019年6月，特朗普时期的美国国防部发布“印太战略框架”文件，该文件在2021年1月5日特朗普离任前夕由白宫决定解密。2022年2月，拜登政府公布《美国印太战略》报告，强调美国要聚焦“印太”地区的每一个角落，从东北亚、东南亚到南亚和包括太平洋岛国在内的大洋洲，实现“全覆盖”，而且做了具体的条块划分，明确了对每一个区域、每一个国家的政策目标和行动计划。

“印太战略”发展到现在，已经成为打通美国所有对外战略——国家安全战略也好，国防战略也好，地区战略也好——的“连接器”。从某种意义上讲，美国的“印太战略”虽然并不等同于美国的全球战略，但与后者有众多交集，拜登执政后美国各项涉外政策的出台都直接或间接与“印太”有关，甚至从属或服务于“印太战略”。这就引申出另一个问题：在美国的“印太战略”当中，美国到底扮演着什么样的角色？目前拜登政府的作法令人联想起奥巴马政府当年对美国地区角色的界定——“幕后领导作用”（leading from behind），也即，做大做强盟友伙伴及其合作网络，让它们打先锋，在地区事务中发挥更大作用，美国提供支持和帮助。美国似乎要做一个新型的离岸平衡手，目的是要在中国周边营造一种约束性的环境氛围。拜登政府在其“印太战略”报告中明确表示“美国不寻求改变中国”，事实上中国也不是美国想改变就能改变得了的。拜登政府转而强调要“形塑中国周边战略环境”（shape the strategic environment around China），“印太战略”体现了美国战略思维的转变：不与中国正面冲突，重点打“外线”，让中国在中国以外的地方处处受到掣肘。

李晨：冷战时期，欧洲是美国对苏竞争的“首要战区”。虽然奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，但当时欧洲和中东仍是美国的“首要战区”。特朗普和拜登两届政府的“印太战略”最终确认了“印太”地区（以亚太为主）是美国新一轮全球大国竞争战略的“首要战区”。这表明，美国愿在亚太地区有长期的投入和动员，为此可以付出巨大代价，甚至承担危机和冲突的风险。

美国在“首要战区”内部的目标和手段都是复合型的，也受多重因素影响，不断动态调整，无法通过战略规划和构想文件定型。在冷战生成的最初三年内，美国对苏联的战略发生过两次重大调整。同一时期的美国对欧洲战略，也由“杜鲁门主义”有限动员和有限介入，“马歇尔计划”对欧洲经济社会问题做出强有力反应，最终发展到成立北大西洋公约组织，对盟友正式承担安全义务。直到20世纪60年代后期，北约才确定要对苏实施“前沿防御”，并将整个西德纳入北约防御范围之内。20世纪80年代中后期，美国和北约认定其常规军事力量能够有效抗衡苏联。冷战缓和阶段美苏双方在欧洲互谅互让，共同承认新的安全秩序，也非冷战初期的决策者们可以想象。现在美国的“印太战略”也面临类似的问题。从特朗普到拜登，确实在“小步快走”：特朗普政府明确大国竞争的战略导向，拜登政府根据“21世纪的战略环境特点”对这一导向进行优化，借助新冠疫情和乌克兰危机的冲击推进对主要盟友伙伴的动员。然而，把一种长期战略构想付诸现实，往往需要以十年甚至数十年为基本时间单位。美英澳核潜艇合作规划就以30年为期。当前设定的目标能否实现，眼下的有利态势能否长期维持，都不是美国一家说了算的，甚至也不是美国与其核心盟友伙伴一道说了算的。

（文章转自世界知识期刊）