巴西“同心圆”外交结构的形成

冷战结束之后，世界范围的地区合作迎来一波大发展。随着大国竞争烈度的下降，地区内部进行更大强度的、更具自主性的互动变得可能。因此，地区层面的国家间活动出现一波扩张，各国携手合作，共同推动本地区的和平、稳定与发展。

20世纪80年代以来，拉美国家开始寻求独立自主地解决本地区的重大安全问题。80年代初，委内瑞拉、墨西哥、巴拿马和哥伦比亚组成孔塔多拉集团，致力于调解中美洲冲突。巴西积极加入这一进程，与阿根廷、秘鲁和乌拉圭组成支持集团，向前者提供帮助。两集团最终合并为里约集团，持续推动本地区重大冲突的和平解决。巴西顺应这一进程，越来越多地在地区事务中发挥领导作用。1995年至1998年，以巴西为首的一批拉美国家成功调停厄瓜多尔和秘鲁之间的军事冲突；2002年，巴西积极推动解决委内瑞拉因军事政变引发的混乱局面；2004年，巴西成为联合国海地维和行动的军事行动指挥者。

与此同时，巴西积极改善与其重要邻国阿根廷的关系。在安全领域，两国达成解决核问题的协定，承诺完全遵守《拉丁美洲禁止核武器条约》，亦称《特拉特洛尔科条约》。此举极大地增强两国的安全互信。1986年，两国签署《巴西—阿根廷一体化行动》条约，承诺深化经贸联系，为成立南共市提供了条件。巴西—阿根廷特殊关系的建立为巴西谋求地区领导地位奠定重要基础。

在广泛参与地区事务的过程中，巴西逐渐把南美洲（而非拉美）视为实现大国崛起的地区依托。促使其做出这一外交战略调整的一个诱因是，巴西感到作为南美洲国家的身份更利于自己在债务问题上与西方债权人进行谈判，另一个诱因是它对墨西哥的悲观看法。在巴西看来，墨西哥加入北美自由贸易区意味着墨西哥对美外交自主性大为下降，拉美合作难以推进。因此，在20世纪90年代，巴西外交转向以南美洲作为地区合作的焦点。

在转型过程中，巴西的地区外交逐渐形成一种“同心圆”结构。其内核是巴西和阿根廷的特殊关系，然后扩展为南共市、南美洲国家联盟、拉共体。南共市被长期担任卢拉政府的外交部长阿莫林视为南美洲一体化的“起源细胞”。在巴西的推动下，南共市于1991年成立，不但致力于促进地区贸易自由化，也融入了政治和安全领域的合作。在此基础上，连续数届的巴西政府致力于打造南美洲合作框架。1993年，巴西总统弗朗哥提出成立南美洲自由贸易区；2000年，巴西总统卡多佐推动举行第一届南美洲国家领导人会议；2008年5月，南美洲国家联盟正式成立，宣告巴西打造的南美洲合作框架搭建完成。

巴西的大国追求与南美洲国家联盟

对巴西而言，组建南美洲国家联盟是一个大战略。巴西希望借助地区合作弥补自身实力不足的短板，塑造一个有利于己的区域环境，从而提升自己在国际政治中的影响力。

20世纪90年代末以来，巴西处于国力上升期。卡多佐政府（1995年1月1日～2003年1月1日）采取有效措施，逐步控制通胀、稳定宏观经济并实现经济增长。与此同时，卡多佐总统对外交部进行重大改革，提升政府推进外交的能力。2003年，卢拉就任总统，这是巴西历史上第一次实现执政权在左右党派之间的平稳交接。卢拉执政后，巴西经济再上一层楼。2003年至2013年，随着大宗商品出口价格高涨，巴西经济呈现繁荣景象。在这“黄金十年”，巴西保持年均4%的经济增长率。世界银行数据显示，2005年，巴西的国内生产总值（GDP）达8916亿美元，超过墨西哥，再次成为拉美和加勒比地区第一大经济体，并在此后一直保持这一地位。至2011年，巴西GDP跃升至2.62万亿美元，是该地区第二大经济体墨西哥经济规模的两倍（1.18万亿美元），超过南美洲另外11国GDP的总和（约1.8万亿美元）。经济的持续增长和国内政局的稳定使巴西政府能够持续有力地推进实施地区外交战略。

卢拉政府（2003年1月1日～2011年1月1日）延续前任政府政策，制订了清晰的南美洲合作议程。其外交部长阿莫林指出，南美洲是巴西外交政策的最优先事项。在卢拉政府的推动下，南美洲国家共同体于2004年成立，该组织是第一个南美洲12国共同参与的组织。2008年5月，南美洲国家共同体转变为南美洲国家联盟，着力推动本地区的政治、安全、基础设施等领域的合作。巴西是联盟最大的经济体，其经济体量相当于联盟经济总量的60%，在联盟的成员国之中承担最高份额的会费（约为39%）。

南美洲国家联盟是卢拉政府为提升巴西国际影响力设计的多边合作架构。巴西首先期待借助它维护南美洲的和平稳定。如果周边地带扰攘不安，巴西的注意力就会被牵扯其中，也会为外部干涉打开大门。其次，卢拉政府希望以地区合作抵御全球化的负面影响，把南美洲转变为巴西企业的优先市场。第三，联盟有助于巴西成为地区事务领导者，为其在全球事务中发挥更大作用奠定基础。

南美洲国家联盟在成立之后发挥了极为显著的作用。它多次调停成员国之间的冲突，推动稳定地区形势。2009年底，委内瑞拉和哥伦比亚发生严重的外交冲突，联盟迅速介入和调停，推动两国在2010年恢复双边关系。联盟强调捍卫成员国民主体制，规定对发生政变等违宪行为的成员国采取外交、政治和贸易制裁。2012年，巴拉圭总统卢戈被国会强行免职。联盟迅速做出谴责，继而暂停巴拉圭的成员国资格。2012年，阿根廷和英国的关系因为马岛争端再度激化。联盟全体成员支持阿根廷对马岛的主权地位，禁止悬挂福克兰群岛（英国对马岛的称呼）旗帜的船只进入本国港口。

卢拉回归能否重振地区一体化

在近20年间，巴西国内形势经历剧烈的变化。在21世纪的第一个十年，该国保持经济增长和政治稳定，谋求在国际舞台上发挥影响力，成为新兴经济体的代表性成员。在21世纪的第二个十年，巴西陷入极为被动的处境。2014年以来，巴西经济逐渐丧失增长动力，先是在2015年和2016年连续陷入负增长，继而在2020年出现数十年不曾有过的剧烈衰退——GDP年增长率为-5.3%。与此同时，政治腐败丑闻迭爆，大规模社会抗议活动频发。2016年，罗塞夫总统被弹劾下台，引发剧烈的国内政治震荡。这种状况不可避免地波及巴西外交政策。从罗塞夫政府第二任期到特梅尔政府，再到博索纳罗政府，巴西对地区事务和全球事务的关注度呈现显著的收缩之势。

巴西的外交收缩导致南美洲国家联盟缺少明确的领导力量，这成为联盟一度“停摆”的主要诱因之一。联盟成员国数量众多，各国经济社会发展水平不一，其政策取向也不尽相同。因此，联盟从一开始就高度依靠巴西作为地区领导者居中协调、维系团结。2015年以来，地区左右势力轮替导致联盟成员国之间的政治团结程度降低，不利的经济社会形势使许多成员国减少对地区事务的关注，成员国对委内瑞拉政治危机的立场分歧引发联盟的内部分裂。巴西在这种关键时刻变成一个“三心二意的领导者”，无意为维护联盟团结承担广泛的义务。2018年4月，特梅尔政府决定暂停参与联盟活动。博索纳罗政府执政后，进一步加速巴西“退群”的势头：巴西先于2019年4月正式退出南美洲国家联盟，继而在2020年1月宣布暂停参加拉共体活动。

卢拉在2023年再度执政意味着巴西外交政策回归传统路线。他高度强调地区合作的重要性，先是在年初宣布巴西重新参与拉共体的各项活动，继而在4月宣布重返南美洲国家联盟。但卢拉外交的新气象不能解决巴西地区领导力不足的老问题。世界银行数据显示，巴西GDP规模于2011年达到历史高点，在世界各国之中排名第七位；此后，由于经济增长乏力，巴西GDP于2022年降至1.9万亿美元，在世界排名跌至第11位，落后于印度和俄罗斯。相较于该地区第二大经济体墨西哥，巴西的领先优势大幅缩水。时至今日，巴西国内经济仍然低迷，贫困状况未有显著改善。如果经济社会形势无法改观，选民在2018年大选期间纷纷投下“愤怒票”的一幕可能再度上演，由此导致的政治不稳定势必再次损害巴西外交政策的稳定性，届时其倡导和推动的地区合作可能再度陷入困境。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所中美洲和加勒比研究中心秘书长，文章转自世界知识期刊）