2021年12月组建的德国新政府任期已将近过半。有别于以往历届政府，朔尔茨政府开启了德国史上首次由社民党、绿党和自民党联合执政的先例，尤其是偏左翼的绿党与偏右翼的自民党首次在联邦层面合作。16名内阁成员中，社民党、绿党和自民党各占七席、五席和四席，形成不同的政治张力，并凸显年轻化、男女比例均衡化和执政经验弱化的特点，其中仅总理、来自社民党的朔尔茨和部分社民党部长拥有在联邦层面的执政经验。

此外，与历届德国政府不同的是，朔尔茨政府上台伊始便因乌克兰危机升级面临新的内外形势和一系列棘手挑战。在过去逾一年半时间里，作为欧洲最大经济体和欧洲一体化“发动机”的德国，其政府如何应对危机和新变局，不仅考验政府的执政能力，也考验德国议会内阁制在联邦议院规模进一步扩大下的运作功效。

外交与安全防务政策重新定调

2021年11月底社民党、绿党和自民党达成组阁协议时，曾对德国新一届政府的外交与安全防务政策进行了统筹规划，一方面强调将延续默克尔时期的外交政策，重视联合国在国际秩序维护方面的主导作用和奉行的多边主义，另一方面指出欧洲可持续性发展需加强战略自主和德法的紧密合作，并指出加强与俄罗斯建设性对话与多领域合作的必要性。然而2022年2月24日乌克兰危机全面升级，造成欧洲地缘政治格局出现急剧转变。此后，朔尔茨发表了一系列演讲，为新时期德国外交与安全防务政策确定了新基调。

2022年2月27日，朔尔茨在德国联邦议院特别会议上发表演讲，称“2022年2月24日标志着欧洲大陆历史上的一个时代转折”，强调“欧洲的和平景象不复存在，此后的世界与以前截然不同”，决定将国防预算从原不足1.5%提升至国内生产总值（GDP）的2%，增设一个数额为1000亿欧元的国防专项基金，并打破常规向乌克兰提供武器。鉴于从俄罗斯飞地加里宁格勒向柏林发射导弹仅需五分钟，朔尔茨尤其强调了增强德国自身防御能力的必要性和紧迫感，为嗣后从以色列和美国购置无人机和防御导弹系统做了铺垫。“时代转折”论的提出，标志着德国的外交与安全防务政策发生了巨大转变。

2022年8月29日，朔尔茨在捷克查理大学阐述了欧盟地缘政治规划，呼吁推进欧洲一体化向西巴尔干地区扩展，促使欧盟成员国从27个扩大至30个或36个，改革欧盟决策机制，以“多数赞成制”取代“一票制”，并支持欧盟建立起一支独立的欧洲军团，积极打造一个“具有全球政治能力的地缘政治欧洲”。同年9月20日，在第77届联合国大会上，朔尔茨延续默克尔时期德国作为“建构大国”积极参与全球新秩序构建的角色变换，强调德国在联合国会员国中缴费金额位居前列，是联合国第二大人道主义援助国，为联合国财政作出了积极贡献。他还呼吁改革联合国，表示德国希望成为联合国安理会常任理事国，以在全球治理层面发挥更大作用。在今年5月欧洲议会“欧洲日”活动上，朔尔茨强调和平对于欧洲的重要性，提出加速欧盟移民和庇护政策改革，呼吁欧盟加速整合国防工业并继续齐力支援乌克兰。

总体来看，乌克兰危机升级促使德国打破以往裁军政策并一改默克尔时期的谨慎态度，更重视北约对于维护德国安全的重要性，并率先提出“欧洲天空之盾”倡议，以构建欧洲共同防空和导弹防御体系。为了避免德国出现有别于欧洲邻国的“特殊道路”，朔尔茨政府积极与欧盟、北约和七国集团成员国沟通，尤其重视与美国的协调。2023年3月朔尔茨赴美与拜登总统密谈，谋求在援乌政策上“统一步骤”。然而，这削弱了德国在解决乌克兰问题方面原有的主导性作用，并危害到与法国的紧密合作。在战略规划方面，朔尔茨政府在2016年《国防白皮书》基础上，于今年6月出台《国家安全战略》，除了涵盖传统的安全与防务措施外，还针对气候变化、供应链和网络等领域的安全问题加以统筹规划，提出要重视“防御性”“韧性”和“可持续性”。7月德国政府推出首个《中国战略》，在坚持对华“三重定位”，即合作伙伴、竞争者和制度性对手的基础上，强调继续加强对华合作，同时指出需规避“风险”，全面管控多领域的合作。为了拓展“遏俄援乌”阵营，保障供应链的多元化，降低德国经济因过度“单方面依赖”而再度陷入危机，德国政要积极前往境外，尤其是印度、非洲和阿拉伯等南方地区和国家，寻求新的合作伙伴。

可再生能源开发力度进一步加大

德国作为一个工业大国，优质低价能源是保障其高效生产的基础。为了顺利实现能源转型、应对气候变化，默克尔时期曾因日本核电站泄漏事故而决定提前关闭德国境内的核电站，并出于环保原因关闭了鲁尔等地区的煤矿，同时加大与俄罗斯在天然气等领域的合作。继2011年建成连接俄罗斯与德国的陆路天然气管道“北溪-1”后，德国还于2018年增建一条海上天然气管道“北溪-2”。朔尔茨政府上台时就宣称将“带领德国向更绿色方向发展”，曾在组阁协议中就能源政策做出规定，计划至2030年将德国80%的电力改为来自可再生能源，比默克尔时期的目标更进一步。

乌克兰危机升级后，德国政府逐步转向全面放弃使用俄罗斯能源，由此却使国内工业和民生陷入困境。为了应对能源危机，2022年4月德国出台了一个长达近600页的一揽子法案，包括对于原《可再生能源法》进行大幅调整，规定至2030年陆上风电装机容量翻一番、海上风力发电量增加四倍、太阳能发电量增加逾两倍及国土面积的2%用于风能项目，同意延长德国最后三个核电厂的使用期并重启煤电厂。同时，德国政府积极寻求新的能源合作伙伴，加大与挪威、卡塔尔、阿联酋等国在液化气和氢能领域的合作，从美国购买高价天然气。

多次出台救济计划以稳民心

乌克兰危机升级也导致德国境内再次出现大批难民。不过，对于人口总数不断下降、老龄化现象加剧的德国社会来说，外来移民的涌入对于改善人口结构大有益处。据德国联邦统计局统计，2022年德国人口总数达8440万，比前一年激增112.2万，其中外来移民人数比前一年同期增长近四倍。目前生活在德国的1230万外国人中，乌克兰人达到105万，已成为仅次于近134万土耳其裔的第二大外来群体，叙利亚人数量位居第三，为88.3万。

但是，大批难民涌入导致德国联邦政府与地方政府、德国公民与外来移民之间的矛盾加剧，尤其是地方政府财政负担大大加重。为了稳定社会，促进社会均衡化发展，联邦政府在2022年先后四次针对公民和企业出台救济计划，总注资3000亿欧元，其中一年内最低工资增幅达22%，不仅促进降低能耗，帮助大批企业和家庭渡过难关，也缓解了相关群体的不满情绪和频繁上街游行。

未来执政面临不少挑战

乌克兰危机仍在延宕升级，走向和结果难以预测。朔尔茨政府未能如默克尔政府那样成为缓解冲突和促进和平的主导性国家，虽坚称德国和北约“不派兵参战”原则，但紧随美国和欧盟不断向乌克兰提供更多更新的军备武器，使德国成为仅次于美国的第二大援乌国。截至今年7月底，德国援乌金额已达230亿欧元。此外，德国联邦国防军增派千人常驻立陶宛，协助北约对俄防御。德国经济连续五年几近零增长，成为七国集团中经济最为萧条的国家，致使2022年和2023年德国国防预算未如愿达到GDP的2%，1000亿欧元特别军备基金也因武器价格高涨未能在2022年予以充分利用。据预测，至少在2026年前，德国政府很难兑现将国防开支在GDP中的占比提高至2%的承诺。

此外，朔尔茨政府在国内还面临不少执政挑战。一是执政联盟内部仍存在诸多矛盾。沉稳内向的朔尔茨与外向张扬、来自绿党的年轻外长贝尔伯克风格不同，时而围绕外交政策中谁主导话语权和决策权而出现纷争。倡导经济自由主义、来自自民党的财政部长林德纳与经济和气候保护部长兼副总理、来自绿党的哈贝克在执政理念上也存在差异，加上财政预算紧缺、国家负债延续、能源价格飙升导致不少企业倒闭或外迁，德国作为欧洲工业基地的地位受到威胁，内阁矛盾不断外显。二是新一届联邦议员人数多达736人，联盟党、极右翼民粹主义政党选择党、左翼党等反对党和无党派人士积极行使监督权，其中尤其是选择党和左翼党议员对朔尔茨政府的遏俄援乌政策大为不满，而联盟党虽然也不满政府的一系列紧缩政策，在曾因与默克尔观点不合而隐退的默尔茨出任主席后，在援乌方面反与执政党构成统一战线。随着乌克兰危机的延续，拥有416个议席的执政党议员对于政府决策开始出现分歧，哈贝克拟推出的《暖气法》未能如愿获得通过，各大政党的排序出现调整。今年7月的一项民调显示，联盟党和选择党的支持率分别达到26%和22%，均比2021年9月大选时大幅增加，选择党人士甚至首次在地方市县出任“一把手”，而三大执政党的支持率不同程度地下滑，总计已不足40%。

过去一年多，德国政府的核心工作聚焦于应对危机和不断调整内外政策，朔尔茨也从“绿色总理”转变为“战事总理”。作为曾两次发起世界大战的德国如何以史为鉴，借鉴自身与法国和波兰战后和解经验，积极引导乌克兰危机出现和平转机，为后冷战时期欧洲和平格局的重构作出必要贡献，将是朔尔茨政府未来需要面对的尖锐挑战。

（作者为中国人民大学德语系和德国研究中心教授，文章转自世界知识期刊）