4月14日，以总统马克龙正式颁布新法为标志，法国退休制度改革在历经三个多月的立法博弈后暂告一段落。但是，围绕这场改革的政治较量却远未结束，由其而起的抗议、罢工仍持续不断。6月8日，法国国民议会反对派提出的旨在废除新法的提案在议会辩论，尽管在当天被撤回，但并没有挫败反对派的抗争。勉强度过退休制度改革危机的法国政府依旧面临巨大挑战。

被指“不民主”的立法过程

退休制度改革早在马克龙首个总统任期就被提上政治日程，相关尝试在2019年底遭受沉重打击。自2023年初正式推出改革法案以来，对于阻力之强大，马克龙与法国政府有着清醒的认知，但态度坚决，毫不退让，甚至加速推动立法程序。

新法颁布标志着政府的改革目标基本实现，但这背后的浪涛澎湃却无法被忽视，政府被指“破坏民主决策机制”。今年3月16日，在反对改革之声异常激烈之际，政府突然决定动用宪法第49-3条赋予的权力，绕开国民议会投票，强行宣布通过改革法案。对此，议会反对力量和广大民众虽有所预料，但当它真正成为政府的现实选择时，怒火立即被点燃，演变成席卷法国各地的抗议示威和罢工浪潮，暴力不断，很多人被捕。

政府宣布强行通过改革法案后，反对派发起两项不信任动议。按照法国法律规定，若有不信任动议在议会获通过，不但改革法案会被废除，政府也面临解散重组危险。在第一次由独立派联合党团发起的不信任动议表决中，支持者获得278票，与不信任案获通过所需的法定287票仅有9票之差。

国会中的改革阻力主要来自国民议会。3月11日，当法案文本还处在“一读”阶段，参议院就通过了改革计划。即便如此，政府也未曾冒险在国民议会进行正常的投票表决，足见当时反对力量有多强势。政府显然有着精明的算计。在正常投票表决的情况下，对法案持犹豫立场者不会成为赞同力量，但当政府诉诸宪法49-3条后，面对反对力量发起的不信任投票，犹豫的议员们则又变成“支持者”。不信任投票未获通过，更加刺激了民众的愤怒情绪，街头抗议与行业罢工更加猛烈。由于清洁工罢工，3月底的巴黎街头一度垃圾成山，臭气熏天。

尽管反对派提交了违宪申诉，但在4月14日，宪法委员会还是批准了改革法案的核心内容，这意味着改革迈过了立法程序的最后一道门槛。当晚，马克龙即批准颁布新法，此举又遭到反对派和工会组织猛烈抨击。新法颁布后，民众和工会组织先后组织了多轮新的抗议示威，还呼吁就改革法案进行全民公投。以独立派联合党团为主的议会反对派力量则着手动议废除新法，一度令马克龙领导的议会多数派忧心忡忡。

6月8日，经过一段时间酝酿，国民议会就反对派提案进行专题辩论。除要求将法定退休年龄降回到62岁、延缓提高养老保险缴费年限外，该提案还建议举办“致力于保障退休体系可持续发展的融资大会”，以解决养老金面临的财政难题。提案者表示，退休制度的财政支持不能只依赖于在职人员，因为在职人员与非在职人员的数量对比越来越不平衡，而且资本在国民财富中所占比重不断扩大，对劳动者本身很是不利。

反对派原以为这份提案是有可能通过国民议会“一读”的。然而，作为退休制度改革的推动者，国民议会中的总统多数派祭出宪法第40条给予阻击和否决。法国宪法第40条规定，由国会成员提出的法律提案或修正案，若导致公共资源的减少或公共负担的加重，则不可接受。因此，国民议会主席以反对派提出的废除改革举措提案将会导致公共财政负担增加为由，予以拒绝。对此结果，提案的主推者、独立派联合党团主席伯特兰·潘彻认为是一场“大闹剧”，是“政府陷入困境的标志”，“如果把宪法第40条适用于所有议会法案，我们将无法再提交任何法案”。

退休制度改革中的关键议题

自1993年法国首次启动大规模的退休制度改革以来，已有多次修法。本次改革最具标志性的变化是，除个别行业和群体外，到2030年逐步将法定退休年龄延迟至64岁。同时，自2027年起退休人员若要获得全额养老金，其养老保险的缴费年限必须达到43年，较此前的改革规划提前了8年。

其他受到特别关注的新举措是，又有一部分特殊的退休体系走向终结。新法正式实施后，法国的电气、公证等行业和巴黎大众运输公司、法兰西银行的新雇员将不能再像其前辈那样享受特殊退休制度提供的额外保障。除此之外，还有一些较为重要的改革措施，比如：为从事护理工作的劳动者设立养老保险，以便更好地照顾这一群体的退休权益；把针对养育三名以上子女（含三名）的退休人员多享受10%退休金的规定拓展至自由职业和律师等群体；将最低退休金水平提升至每月1200欧元（税前），相当于税后最低工资的85%。不过，最低退休金水平的提高只面向工作年限达到要求且按最低工资标准全职缴纳养老保险的劳动者。据估计，未来每年将有1万至2万名新退休人员受益于最低养老金改革。此外，改革还从制度上进一步保障了在公共部门就职的劳动者可以工作到70岁的可能性。此前，只有有子女要抚养或工作年限不足的人才可申请工作到70岁。

在法国国会就改革法案进行讨论的过程中，参议院和国民议会对政府最初的改革举措提出了不少重要修正，比如在养老保险缴费年限计算、退休金奖励等方面，尽可能减少对母亲权益的影响。国会还决定，到2027年把男女两性的退休金差额缩小一半，到2050年全部消除二者间的差别。参议院还对向老年人发放团结津贴的条件进行了更严格的限定，将每年在法国居住时间的要求从6个月提高至9个月。

在延迟退休的背景下，改革特别关注老年人就业问题，为此专门在员工人数达300人以上的企业中设立“老年指数”，作为推动企业招募老年员工的抓手。相关企业必须每年都要发布老年员工就业状况，及其为促进老年人就业所采取的措施。违反规定的企业会受到处罚，额度将达其所有员工工资总额的1%。在改革法案的审读讨论期间，参议院提议未来三年为60岁以上的长期失业者试行一种“老年人非固定期限合同”，推动其就业，签署此类合同的雇主在一年内可免缴家庭分摊金，改革法案最终予以采纳。

改革落实仍将面临困境

退休制度改革立法看似以法国政府的胜利而告终，但纷争远未结束，政府公信力已被严重削弱。马克龙领导的中间派力量在国民议会中本拥有最多席位，但政府却靠诉诸宪法49-3条强行通过改革法案，而且由此激起的不信任投票差点通过，表明党派纷争将进一步撕裂法国政治和社会。

追求公平与团结也是此次改革的重要目标之一，标志性举措就是政府努力推动特殊退休体系的终结。但改革并不彻底，海员、自由职业者及巴黎歌剧院、法兰西剧院等机构的工作人员所享有的独立退休制度和农业部门的退休制度保留原状。这种“留尾巴”的做法令民众感到不公。

尽管政府特别强调改革对减少养老财政赤字的作用，但在部分经济界人士看来，现实并非如此。经济学家帕特里克·阿图斯表示，此次改革在经济上“毫无价值”，且“效率低下”，政府不应当进行被大多数利益相关者拒绝的改革，目前法国大多数人不想工作到那么晚。作为政府改革法案附件一起公布的一项研究报告显示，目前法国60至64岁人群的就业率仅为33%，远低于欧盟45%的平均水平。如何创造岗位，满足行将退休群体的就业需求，对法国构成严峻挑战。阿图斯表示，将退休年龄从62岁延迟至64岁，虽会到2030年底将法国60岁以上人群的就业率提高6个百分点，但总体就业率只会因此提高0.6个百分点，意义不大。

相比之下，年轻人的就业问题更值得关注。目前法国年轻人就业率远低于欧洲平均水平。到2023年1月，欧盟和欧元区25岁以下人口的平均失业率为14.4%，法国这一数据则为17.4%。法国国家统计和经济研究院数据显示，2021年在法国15至29岁的人群中，有12.8%的人属于“尼特族”，即未就业也未在学或接受培训者，总人数高达140万，其中在18至24岁群体中的“尼特族”占了18.3%。提高青年人就业率可改善法国人口的职退比，进而缓和改革所针对的现收现付的退休制度财政平衡问题。阿图斯表示，如果法国的失业率（2022年为7.2%）能降到德国的水平（2022年为3.5%），未来八年将为政府创造400亿欧元的财政收入，有助于缓解养老金财政保障难题。

新法颁布并不意味着所有改革举措都能顺利落实，法国政府尤其要着重考虑如何在新法实施过程中回应反对者的诉求。在宪法委员会通过改革议案当天，总理博尔内表示，“今晚，既没有赢家，也没有输家”。很明显，政府利用各种法律救济手段实现了立法，并未真正赢得民心。为尽早实现其追求的退休制度财政平衡，法国政府一意孤行，某些条款还存在法律漏洞，都将在新法实施过程中暴露出来。长远看，这场改革将给法国社会发展带来怎样的影响，对于正日益面临人口老龄化挑战的世界各国有何借鉴，值得持续关注。

（作者为中国社科院欧洲研究所、马克思主义与欧洲文明研究中心研究员，文章转自世界知识期刊）