非洲在美国和中国各自国际战略中所处的地位不同，其作用和意义也不尽相同。在国际体系深度变革、世界格局加速重组的进程中，特别是在中美战略博弈加剧的背景下，非洲更多的是被美国当作遏制中国的工具，但非洲却是中国外交“基础之基础”，其基础性地位不容动摇，这也是近年来中国始终维系中非关系高位运行的缘由所在。目前，中美关系已进入“战略竞争时代”，但两国在非洲关系仍处于从“常态”向“非常态”转化的过程中。美国对中国的遏制是全球性的，在非洲也不会例外。一旦美国将大国竞争引入非洲，也就意味着中美在非洲关系由“常态”步入“非常态”，这必将对中国在非洲利益，乃至中国在非洲的国际处境产生重大影响。

近年来中美在非洲关系的演化

在常态情况下，美国并不是中国在非洲的主要竞争对手，而只是一个重要的利益攸关方。但在大国竞争时代，中美在非洲关系可谓中国与世界主要国家在非洲关系中最重要的关系。影响中美在非洲关系演化的因素有许多，站在施动者的角度来看，大致可以归结为两大类：其一是中美各自与非洲的关系，其二是中美战略关系。虽然中美各自与非洲关系的变化对两国在非洲关系的影响更为直接，但中美战略关系的变化对两国在非洲关系的演化更具决定性意义，并且会使之发生质的变化。正因如此，中国处理与美国在非洲的关系时，首先应辨析在“大国与非洲关系”“大国在非洲关系”“大国战略关系”多重关系的互动中究竟是哪一组关系发挥着主导作用。这一点对于中国判断中美在非洲关系发生变化的原因、性质、烈度以及选择何种策略加以应对，是至关重要的。

中国致力于与美国维系不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的关系，实际上，这也是中国处理中美在非洲关系的指导方针。在中国看来，非洲应成为国际合作的大舞台，而非大国博弈的竞技场。中非合作不是封闭的，中国发展与非洲关系从不针对任何“第三方”；相反，为了维系中非关系与国际体系之间的良性互动，对于处理大国在非洲关系，中国始终秉持开放、包容、合作、共赢的多边主义政策。因此，判断中美在非洲关系是处于“常态”还是“非常态”主要取决于美国对华政策和对非政策的演化，其判断依据主要有两条：其一是看中美关系是否进入全面对抗的战略博弈阶段；其二是看美国是否已经在行动上将大国竞争引入非洲。只有同时满足上述两个条件，方可认定中美在非洲关系进入“非常态”。需要指出的是，在观察、研判美国对非政策时，不仅要看华盛顿说了什么，更要看其做了什么、是怎么做的。真正对中美在非洲关系构成影响的是行动，而非言辞。

根据大国在非洲关系的外交实践，一般而言，如果是因大国与非洲关系变化引发的大国在非洲关系紧张，那么，即便这种关系再紧张，也不至于失控或转向全面对抗，更不会影响或危及大国战略关系的稳定。在这种情况下，基本上可以判断大国在非洲关系是处于“常态”。这就如同21世纪第一个10年前后的一段时间，由于“中国因素”发酵，即中国持续加大对非工作力度触及了某些域外大国在非洲的既得利益，进而引发了大国在非洲新一轮博弈。当时以美国为首的西方大国与中国在非洲关系一度比较紧张，甚至在商业利益、价值观念、地缘政治等多个层面发生了激烈的争执。但由于大国战略关系相对稳定，特别是美国对华依旧奉行遏制加接触的政策，中美关系维系着“斗而不破”的状态，因此，这一时期中国与其他域外大国在非洲关系，包括中美在非洲关系仍然处于“常态”，即处于“竞争中的合作”与“合作中的竞争”相互交织或交替的状态。

反之，如果是因大国战略关系恶化导致大国在非洲关系紧张，那么，后者进入“非常态”的概率就会很高。美国对华政策的转向和对非政策的调整均发生在特朗普时期。2017年12月18日，特朗普政府发布的首份《国家安全战略报告》明确将中国定义为美国的战略竞争对手，并以此为基调着手全面调整美国全球战略。该报告认为美国以往奉行的对华接触政策所产生的结果与美国的期望相反，因此是错误和失败的；中国不仅试图侵蚀美国的国家安全与经济繁荣，而且正在构建“同美国利益与价值观相对立的世界”。随着美国对中国战略“摊牌”，中美关系由“竞合时代”转入“战略竞争时代”。作为美国全球战略的逻辑延伸，时隔一年后，美国对非洲政策也作出相应的调整。2018年12月13日出台的美国“新非洲战略”虽然涵盖诸多内容，但其核心要义却是将中国在非洲的活动视为对美国国家安全和利益的重大挑战。事实上，美国“新非洲战略”的特殊之处，就在于它不仅是针对非洲的，也是针对中国的。作为美国“新非洲战略”的“设计师”，时任总统国家安全事务助理博尔顿在解读该战略的内涵和目标时毫不掩饰地将中国视为美国在非洲的竞争对手，表示美国“新非洲战略”的主要目标之一就是遏制中国在非洲不断增长的影响力。

特朗普时期，虽然中美战略关系恶化的结果业已传导到两国在非洲关系层面，不过，美国是否已经在行动上实质性地将大国竞争引入非洲尚有待商榷。判断中美在非洲关系是处于“常态”还是“非常态”，既要听其言，更要观其行。华盛顿从来都是按照美国利益和需求的轻重缓急来配置和使用其外交资源或战略资源的，特朗普政府尤其如此。鉴于非洲处于美国外交排序的末端，在对非关系或者在如何处理中美在非洲关系这类问题上，特朗普政府的“言”与“行”是错位的。美国“新非洲战略”出台后，一方面，时任国务卿蓬佩奥在诸多国际场合向非洲喊话，甚至搬弄是非、挑拨中非关系；另一方面，由于美国在非洲战略利益有限，加之非洲既非美国外交的优先方向，亦非中美战略博弈的重点区域，因而，美国不愿将有限的资源更多地投入非洲，这就限制了美国在非洲采取实质性行动的能力和手段。

事实上，特朗普政府是冷战结束以来美国历届政府中最不重视非洲的，其对非洲的忽视态度甚至招致美国政界和智库人士的批评。基于对非洲的“傲慢与偏见”，特朗普在其总统任期内从未踏上过非洲大陆，在其为数不多的涉及非洲的言论中时常流露出轻蔑之意，甚至置起码的国际礼仪于不顾，对正在首访非洲途中的国务卿蒂勒森“就地免职”。此外，还有一些偶然因素也影响或迟滞了美国在行动上将大国竞争引入非洲的进程。诸如，因政见不合，博尔顿被特朗普逐出白宫；新冠肺炎疫情加剧了美国的经济衰退，进而影响到美国兑现其对非洲国家作出的承诺；大选因素和政党政治撕裂了美国社会，而国内矛盾的激化使得特朗普政府无暇顾及非洲等。由此可见，美国虽有意遏制中国在非洲的影响，但无力也无意进行过多的投入。因此，在特朗普时期，中美战略关系虽然急剧恶化，但中美在非洲关系尚未真正跨入“非常态”的门槛，而是处于从“常态”向“非常态”转化的过程中。换言之，美国已明确将中国视为其在非洲的竞争对手，但尚未采取实质性的行动。

中美在非洲关系的走势

与特朗普政府相比，拜登政府的对华政策并未改弦更张，只是在策略或手法上有所调整。拜登政府于2021年3月3日发布的美国《临时国家安全战略方针》在涉华问题上与特朗普政府的《国家安全战略报告》是一脉相承的，依旧将中国视为美国最大的安全威胁，并将应对中国的挑战列为美国外交的优先事项。4月21日美国国会参议院外交关系委员会通过的《2021年战略竞争法案》不仅将中国视为美国在战略上势均力敌的全球竞争对手，而且敦促拜登政府动用战略、军事、外交、经济等领域的一切工具全面遏制中国。值得注意的是，该法案得到了深度分裂的美国民主、共和两党的一致支持。鉴于遏制中国已成为美国朝野和社会的共识，美国对华政策基调不会因白宫易主而改变，中美战略博弈将贯穿于世界格局重组的长期过程。在拜登政府决意在全球范围内遏制中国的情况下，美国将大国竞争引入非洲已不存在悬念，而且，拜登执政团队要员近期涉及非洲的言行也预示着中美在非洲竞争只是时间问题。

拜登入主白宫伊始便着手加强与非洲国家之间的互动，并在一些非洲关切的问题上修正其前任的做法。例如，拜登在宣誓就任美国总统当日便撤销了特朗普对13个国家（其中多数是非洲国家）旅行和移民限制的歧视性禁令。再如，为拉近与非洲大国的关系，拜登政府转而支持尼日利亚人恩戈齐·奥孔约-伊维拉出任世界贸易组织总干事。此外，拜登总统本人还借非洲联盟第34届峰会召开之机通过视频讲话传达美国希望加强与非洲合作、支持非洲国家深化政治民主化、帮助非洲国家战胜疫情的愿望。一些国际观察家认为，拜登政府的上述行动是在主动向非洲示好，一方面修复因特朗普政府奉行“美国优先”政策而被冷却的美非关系，另一方面则是在为即将到来的与中国在非洲的较量加紧布局。美国对外关系委员会2021年5月14日发布的《大国在非洲博弈》报告认为，大国对非洲的争夺已经成为不可否认的地缘政治现实。

从以往经验来看，今后一个时期，美国与中国在非洲的矛盾冲突虽然因地域或时间特别是诱发因素的不同，在具体内容和表现形式上不尽相同，但归纳起来主要有三类，即商业利益层面的竞争、价值观念层面的博弈以及地缘政治层面的冲突。不过，基于拜登政府的政治主张、外交风格和政策偏好，加之美国在非洲战略利益有限，非洲亦非其与中国竞争的重点区域，因此，美国在非洲与中国展开全方位对抗的可能性不大，也不会在上述方面均衡用力，而会有所侧重。以建制派著称的拜登政府似乎更倾向于借助议题导向来对华施压，这或将成为中美在非洲博弈的一个重要方面。美国在议题设置和选择方面可谓行家里手，在克林顿时期和奥巴马时期，美国就曾联合其西方盟友围绕人权、良政、资源、环境保护、企业社会责任、新殖民主义等问题设置议题，并运用其掌控的国际话语权，借助“国际规则”干扰中国在非洲的活动。美国精心策划和设计的议题本身就是一个陷阱：所有议题都将中国设定在“被告席”上，中国只要接招便意味着中招，这给中国在非洲的活动造成了不同程度的困扰。

现阶段及未来一个时期，美国在议题设置方面虽然有不少备选方案，诸如所谓的“债务陷阱论”“疫情责任论”“资源掠夺论”“新威权主义论”等，但相较而言，既能够联合西方盟友，又能引起非洲国家共鸣，并且让中国被动的当属“价值观认同”，后者或将成为美国与中国在非洲展开博弈的主攻方向。作出这种预判的理由有三：其一，在无力也不愿对非洲投入过多的情况下，选择在价值观层面与中国在非洲展开较量是性价比较高的方案，它可以发挥美国在非洲的比较优势，并借助前期投入和积淀，收到投入少、见效快的效果。其二，推行“价值观外交”符合拜登政府的政策偏好，同时也是所有备选议题中比较成熟的方案。在奥巴马时期，时任国务卿希拉里就曾高调推行“价值观外交”。其三，选择在价值观层面与中国进行博弈能够凸显美国的“软实力”优势。运用“巧实力”则是美国民主党政府的行事风格，并且驾轻就熟、屡试不爽。

近期拜登本人及其阁僚涉及非洲的言论预示着美国在非洲推行“价值观外交”的概率较大。2021年4月25日，美国国务院负责非洲事务的代理助理国务卿罗伯特·哥德克表示，美国与中国在非洲的竞争实际上是发展模式或合作模式的比拼，并宣称美国的合作模式比中国的优越，他认为较之中国在非洲推行的合作模式，美国的模式更注重经济发展、民主治理、人权、透明度等。4月27日，美国国务卿布林肯在对尼日利亚和肯尼亚进行“虚拟访问”期间所表达的意思与哥德克如出一辙，他不仅将中国视为一个“全球竞争者”，同时强调较之中国的合作模式，美国公平、透明的合作模式对非洲人来说更具有吸引力。4月28日，拜登在美国国会参众两院联席会议上发表执政百日演讲，其不仅将中国列为美国的主要竞争对手，而且将美中竞争定性为“民主与专制”之争。5月14日，美国对外关系委员会发布的题为《大国在非洲博弈》报告认为，中国对非洲政策已不满足于经贸合作，而且还试图向非洲输出自身的发展模式。

应当说，拜登政府选择以价值观为切入点与中国在非洲展开意识形态博弈是经过深思熟虑的。经过“第三波”民主化浪潮，绝大多数非洲国家均实现了民主转型，美国等西方大国在非洲推行其政治模式的战略意图已基本实现，非洲精英阶层的价值取向普遍西化，这是拜登政府高举民主大旗、欲在非洲与中国展开意识形态博弈的一个重要原因。同时，拜登政府在非洲推行“价值观外交”更是基于大国竞争的战略考量。拜登将美中竞争定性为“民主与专制”之争，意味着美中在非洲的意识形态较量已经成为美国全球战略的一部分。此外，美国在非洲推行“价值观外交”也有其非洲政策本身的考量，通过“价值观认同”拉近与非洲国家之间的距离，干扰中国与非洲国家的交流和交往，牵制“一带一路”倡议在非洲落地。

简言之，美国在非洲推行“价值观外交”的意图有二：一是将“价值观念认同”作为提升美国国际威望和领导力的抓手，彰显美国在国际道义方面的引领优势，进而达到矮化、妖魔化中国的目的；二是通过构建“全球民主国家联盟”与中国争抢非洲国家，拉拢、诱导非洲国家站在美国一边，以期挤压中国的外交空间，达到孤立中国之目的。而美国“价值观外交”在非洲所欲达到的目的，也是其欲在全球发展中地区所欲达到的目的。

综上所述，美国将大国竞争引入非洲是其在全球范围内遏制中国的一部分，其结果必将引发“大国与非洲关系”“大国在非洲关系”“大国战略关系”之间的联动或互动效应，引发中国与其他域外国家在非洲关系的变化，也将迫使非洲国家在中美之间选边站，进而影响到中非关系。当然，美国能否或者能在多大程度上达到它的预期目标，一方面要看美国对非洲的投入有多大，另一方面还取决于非洲对中美在非洲博弈的反应。

（作者为中国社会科学院西亚非洲研究所、中国非洲研究院研究员，中国亚非学会会长，文章转自“当代世界”公众号）