特朗普执政近四年，对外政策遭到不少诟病。仔细观察，姑且不论其对外政策好坏与否，其一贯性、连续性有目共睹，无论是大国竞争还是“退出主义”都已成为“美国优先”之下“特朗普主义”的重要组成部分。如此个性鲜明且持之以恒的对外政策究竟由哪些人推动？特朗普在其中又扮演了何种角色？美国对外决策机制出现问题了吗？

铁打营盘流水兵

特朗普任内，白宫幕僚团队流动性大、稳定度低。特朗普强调竞争性和忠诚度的管理风格导致其重要幕僚如走马灯般更换。美国布鲁金斯学会凯瑟琳·滕帕斯研究发现，特朗普执政首年，政府决策“A队（A-Team）”（除内阁部长以外的白宫高级幕僚，如国家安全理事会幕僚和其他委员会高级别官员）的离职率达34%，第二年达31%，截至2020年7月15日的离职率总和更是高达88%，而奥巴马执政首年官员离职率仅为9%，第二年为15%。

一些重要岗位屡易其主，比如，已有四人担任过白宫办公厅主任，五人担任过白宫办公厅副主任，四人担任过总统国家安全事务助理，七人担任过总统国家安全事务副助理（其中科茨曾与波廷杰共同担任这一职务，之后科茨于2020年2月成为能源部长高级顾问），三人担任过国内政策委员会主任。将内阁一些涉外部门也纳入视野，人员流动同样频繁。国务卿从蒂勒森到蓬佩奥，国防部长从马蒂斯到代理防长沙纳汉，再到现在的埃斯珀，蒂勒森还成为1945年后唯一一位被解雇的国务卿。离职的副部级、司局级官员更是不胜枚举。

人员变动背后是派系之争，大致可分为三个阶段。第一阶段是“美国优先”力量与“全球主义”力量的分庭抗礼，前者以前白宫首席战略师班农、白宫国家贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗为首，后者则以前白宫国家经济委员会主任科恩为领衔。第二阶段是“美国优先”力量进入蛰伏期。在这一阶段，班农出局，纳瓦罗暂被打入“冷宫”，白宫内部出现总统国家安全事务助理麦克马斯特、国防部长马蒂斯、白宫办公厅主任凯利为首的“成人轴心”，试图重塑对外政策，将其拉回传统轨道。第三阶段是“美国优先”力量回归，“成人轴心”出局，“全球主义”派在白宫彻底衰败，此后博尔顿（总统国家安全事务助理）的出局、纳瓦罗的重新崛起，以及以奥布莱恩为代表的“附庸派”主导国安会，表明“美国优先”派彻底占领白宫决策高地。

从目前白宫内部的权力结构看，国务卿蓬佩奥在对外政策上的主导权达到巅峰。此前的博尔顿至少能作为与其不同的声音出现在白宫里，但博尔顿的继任者奥布莱恩曾是蓬佩奥的下属，显然无法与之平起平坐协调对外政策，只能成为蓬佩奥的“传声筒”和“复读机”。在大选背景下，美国的对外政策基本服从于特朗普的国内政治需求，追求“美国优先”和“竞选优先”成为主旋律，多方辩论在白宫内部几乎销声匿迹。这一点在近期的对华政策上表现得淋漓尽致，以蓬佩奥的国务院团队为首、总统国家安全事务副助理波廷杰为辅佐的鹰派全面主导白宫对华政策。蓬佩奥还将白宫其他部门负责人拉入反华联队，从奥布莱恩、联邦调查局局长克里斯托弗·雷、司法部长巴尔再到蓬佩奥的四场涉华演讲全面勾勒出对华接触政策的终结。在蓬佩奥的鼓动下，国务院发言人奥塔古斯也在不断升级对华强硬措辞，推升舆论对峙。

特朗普的个人烙印

美国对外决策到底谁说了算？答案似乎不言而喻，当然是总统说了算，但这并不代表幕僚没有施加决策影响的空间，而历任总统大相径庭的执政风格和管理方式——比如里根总统抓大放小的做法，多少都会给幕僚留出一定的影响决策空间。特朗普轻视团队建设、漠视决策机制、重视下属忠诚的执政风格则让白宫对外决策基本上沿着“特朗普主义”的主干道一路狂奔。

第一，特朗普从一开始就不重视外交及安全团队建设。从任命新泽西州州长克里斯蒂担任过渡团队负责人，到转由副总统彭斯和特朗普女婿库什纳接手，特朗普的外交及安全团队组建历经波折。在特朗普女儿伊万卡举荐下，弗林进入总统国家安全事务助理候选人队列。然而，对弗林的背景审查发生严重纰漏，暴露出特朗普及其团队对这一职位的轻视。在正式任命前，一些媒体已经报道了弗林曾为土耳其利益游说的“劣迹”，但弗林并未如实报告，过渡团队亦毫无察觉。弗林得势后立即“清洗”克里斯蒂在团队中的人员，严重迟滞了团队组建速度。直到2016年12月中旬，弗林的亲信凯洛格才被任命为国安会行政秘书，可见国安会上层官员的任命十分缓慢。2017年2月13日，就在白宫表示“特朗普总统正在评估弗林与俄罗斯官员私下交流情况”后数小时，弗林即发表声明辞职，总共履职不到一个月，成为美国历史上任期最短的总统国家安全事务助理。

第二，特朗普缺乏耐心、不喜欢书面文字的特性对幕僚工作提出了新要求，导致他们难以向总统传递全面详尽的信息。白宫幕僚为了吸引特朗普的注意力，只能尽量言简意赅，争取把重要文件的篇幅控制在一页左右，还要配上许多图标和地图。即使上报的文件已经“瘦身”，特朗普还是会认为篇幅过长。白宫官员会特意把特朗普的名字放在文件显眼之处，这样更有可能吸引他的注意力，确保总统能读到他们呈报的文件。特朗普很少阅读《总统每日简报》，更喜欢听官员口头汇报，并且将惯常的与总统国家安全事务助理、中情局局长和国家情报总监的每日会晤改为一周两三次，听取汇报的过程还经常被其他进入办公室的人和电话打断。为了不让特朗普感到枯燥，情报官员会想尽办法在汇报时加入照片、视频和图表。在2017年4月美国对叙利亚发动有限军事打击前，正是伊万卡和时任总统国家安全事务副助理迪娜·鲍威尔准备的图片触动了特朗普，促使他下了决心。

第三，特朗普的决策风格与历任白宫核心幕僚冲突较大，其强调“内部竞争”但又看重“忠诚度”的管理方式破坏了白宫内部权力稳定，也干扰了国安会等重要对外政策机制发挥协调作用。从特朗普就职后国安会的表现看，虽然第二任总统国家安全事务助理麦克马斯特试图重新树立对外政策的协调能力，但特朗普继续经常绕过国安会“自主决策”。从部门关系看，特朗普让下属彼此竞争以强化效忠的执政风格加剧了部门争斗。特朗普更喜欢开放、竞争、随意，但其个人必须居于中心的决策体系，更愿意以命令的方式治理官僚体系，而不喜欢融入决策流程或者参与其中。前白宫办公厅主任普里伯斯曾透露，特朗普“让身边环绕着互相竞争的官员”，如在关税问题上曾让商务部长罗斯和国家经济委员会主席科恩当着自己的面辩论。特朗普还会故意混淆下属职责，把同一个任务交办给不同官员，布置任务有时还超出被命令者的职责范围。这种竞争性的管理风格也导致重要官员频繁更迭。

对外决策机制的危机

随着特朗普第一任期即将结束，大体上可以就其对外决策机制做出相应评估。从决策机制调整、组织形式和幕僚关系三方面看，特朗普政府的表现均很糟糕。

机制调整方面，白宫对外政策最高协调机制国家安全理事会并没有做到与时俱进。国安会在本质上是个总统幕僚班底，在不同总统的执政时期，国际环境变化对其塑造能力不一，这一点在特朗普执政期间尤其明显。克林顿看到了全球化趋势，更加重视经济议题，在国安会之外设立国家经济委员会作为补充；小布什突遭9.11事件挑战，国家安全政策重心转向反恐，因而设立国土安全委员会；奥巴马拓展了国安会在网络安全、能源安全方面的协调职能。特朗普执政后，美国的安全观再次变化，白宫出炉的首份《美国国家安全战略》报告显示，美国对国际形势的判断趋于负面，认为大国竞争和地缘博弈将全面回归。然而，特朗普并未依照“大国竞争”思路对国安会做出实质性改革，反而更侧重国内安全，强调非法移民对本土民众生活的冲击，这体现出特朗普作为“竞选总统”“内政总统”而非“外交总统”的特性。

特朗普喜欢非正式的决策流程，这导致本届白宫未能发挥正式政策协调机制所应发挥的作用。历任美国总统都有依靠非正式决策流程的传统，如约翰逊认为“周二午餐会”是讨论越南战争情况的绝佳场所；尼克松讨厌幕僚们在正式会议上唇枪舌剑，更喜欢独自阅读文件和与基辛格私商；卡特重视每周一次的“周五早餐会”，在会上与副总统、国务卿、国防部长及国安顾问交换意见。但都并没有取代国安会流程和作用。而特朗普在一系列重大问题上的表态和决策多次与国安会立场冲突，在将美军撤离叙利亚及对朝鲜实施制裁等问题上屡屡发出与第三任总统国家安全事务助理博尔顿不同的声音，暴露出总统与正式对外决策机制的脱节，证明国安会并未充分发挥白宫决策枢纽的作用。尤其在朝鲜半岛问题上，特朗普曾强烈表达对博尔顿的不满，在解雇博尔顿后直接批评他复制“利比亚模式”的想法“大错特错”，并暗示这与博尔顿离职有关。

由于对正式决策机制不信任，特朗普常选择“小圈子”决策的方式推动一些重要议程。2019年9月，在筹划与塔利班及阿富汗政府在戴维营秘晤过程中，特朗普绕过国安会机制，只与国务卿蓬佩奥、总统国家安全事务助理博尔顿等极少数幕僚进行前期商讨，最终导致对阿富汗政策出炉后遭广泛批评。

幕僚关系方面，奥布莱恩接替博尔顿出任总统国家安全事务助理后，对外决策的权力进一步向蓬佩奥集中，决策缺乏充分讨论与协调的问题更加突出。在袭杀伊朗将领苏莱曼尼的决策过程中，“小圈子”再次取代国安会流程，只有奥布莱恩、副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、国防部长埃斯珀、参谋长联席会议主席米利参与。本应努力争取总统重视国安会流程广纳建言的奥布莱恩成为“小圈子”决策模式的忠实支持者，认为这种方式与肯尼迪总统的“爱尔兰帮”一样，能有效解决类似古巴导弹危机这样的巨大挑战。奥布莱恩还坚决执行特朗普要求缩小国安会规模的要求，减少参与对外政策协调的人数，有意让国防部、国务院、情报机构等部门委派至国安会的幕僚“打道回府”，其目标是使国安会人员减半。这种“小圈子”模式令特朗普政府陷入集体迷思，难以吸收圈外人的建议。

然而，作为首席外交官的蓬佩奥却难以摆脱此前中情局局长的角色阴影，以“深暗势力”的固有思维思考外交关系，其强硬态度让军方都感到难以接受，国务院和五角大楼的摩擦日益显现。在对华问题上，蓬佩奥与防长埃斯珀、常务副国务卿比根的分歧几乎公开化，在蓬佩奥对中国“喊打喊杀”之际，后两者却主动释放接触与合作的信号，埃斯珀更是隔洋喊话希望今年内访华。可见，在对外政策上，美国政府仍没有形成“铁板一块”，只是从决策影响力看，埃斯珀难以动摇蓬佩奥在当前白宫决策体系中的地位，在特朗普本届任期所剩不多的时间里恐将碌碌无为。

（作者为中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员，文章转自世界知识期刊）