中美经贸摩擦、世界贸易组织（WTO）改革与G20峰会是最近一段时间的三个热点，这三个热点议题互相纠缠在一起。

WTO改革是中美经贸摩擦的天然延伸

中美经贸摩擦本身就与WTO息息相关。在本轮中美经贸摩擦中，导火索是美国的“301调查”，而“301调查”恰恰是存在很大争议的。其实欧盟早在20世纪90年代在WTO框架内就已经针对“301调查”问题对美国发起过上诉，因为其是基于美国的国内立法，与WTO规则不符。当时的结果是美国败诉了，美国政府在1994年发表了一个政府行动声明，同意以后再发动“301调查”的时候会考虑和WTO规则的兼容问题。WTO也没有在这个问题上继续追究，其总体态度是：美国可以针对别的WTO成员进行“301调查”，但是调查之后不能进行单边的惩罚行动，而是应该将调查结果递交WTO，由WTO来根据调查结果裁决。

这轮中美经贸摩擦中，美国动用“301调查”擅自对中国使用关税大棒，无疑违反了WTO规则。中国也立刻采取了反制措施，同时在WTO内利用争端解决机制起诉美国。美国方面的理由是WTO的争端解决机制进程拖的时间太长——这也正是美国对WTO不满的重要一点。其实WTO框架内对时间进程有明确规定，比如三个月要采取什么动作，六个月后又要采取什么动作，但在实际操作中拖延非常普遍，而且会拖很长时间。考虑到这种状况，当下的WTO框架无疑在中短期内已经难以解决中美经贸摩擦了。此次中美经贸摩擦也凸显了改革WTO争端解决机制的迫切性。

中美经贸摩擦涉及WTO的第二个方面的问题，就是美国一直在抱怨中国没有遵守加入WTO时的承诺。十几年来，美国贸易代表办公室每年都要发布一个关于中国遵守入世承诺的报告——当然美国也不止针对中国一个国家，俄罗斯也是重点“关照”对象之一。以前，美国的报告主要还是就事论事，对中国遵守入世承诺情况的评价还不错，觉得中国“在绝大多数领域都做得很好”。但是在特朗普上台以后，其措辞明显变得强硬，比如开始说“后悔”支持中国加入WTO，用大量的语句说中国没有遵守入世承诺。

事实上，并不是中国没有遵守入世承诺——况且中国的遵守情况还是比较好的，只是中国没有达到“美国的期望”。比如说，美国在自己和其他国家签订的自贸协定里的一些规则，其也要求中国达到（WTO规则的标准一般要比自贸协定的低），中国没有达到就抱怨说中国没有遵守入世承诺，这当然是不讲道理的。

美国可以通过自贸协定的形式推行高标准国际经贸规则，但在这些高标准国际经贸规则扩展到多边框架之前，单方面要求中国遵守这些规则无疑得不到国际法支持。在奥巴马政府时期，美国以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）为抓手推行高标准国际经贸规则。特朗普上台以后，宣布美国退出TPP，并以北美自由贸易机制为抓手制定特朗普政府版本的高标准国际经贸规则，相关规定重新谈判完成后被命名为《美墨加协定》（USMCA）。目前，高标准国际经贸规则大有扩展之势，欧加自贸协定、欧日自贸协定也都包括了高标准规则，未来的WTO改革也会借鉴这些规则。但即便这些高标准规则是未来的趋势，在成为多边规则之前，也不能强求尚没有参与相关自贸协定的国家遵守这些规则。当然对于中国而言，为了参与高标准国际经贸规则制定，最好的选择是参与到相关的自贸协定谈判中去，也不会背不遵守WTO规则的“锅”。

这方面的问题无疑是可以谈判的，中国可以进行改革，通过制度型开放对接国际高标准规则，努力达到美国提出的标准。中国也可以和美国商量共同提高WTO规则的水平，推动WTO改革相应规则。中国是非常支持WTO改革的，也很愿意在提高了的WTO多边规则框架下遵守相关的标准。这就凸显了WTO改革对解决中美经贸摩擦的重要性。当前中美已经进行了十一轮经贸磋商，前十轮进行得整体还算顺利，但是在第十一轮出了问题，美方对执行问题的关切正是这一轮谈判遇阻的重要原因之一。美国对中国方面的遵约有很多抱怨，其“301报告”中长篇累牍地列数中国什么什么时候做了哪些承诺，最后没有遵守。但事实上，一是很多达成的承诺本身就是非正式的，二是美国方面要求中国必须按照其标准做到“执行”，三是美国方面对自己没有做到的部分绝口不提而只是给中国提这样那样的要求。总之，美国方面最后只能回到WTO框架来寻求对中国的“监督和制约”，因为多边协议比双边协议有着更广泛的约束力。这就使得现在有关监督和审议机制的调整成为了WTO改革的重要内容。

WTO改革陷入困境

实际上WTO改革的问题早在21世纪初的时候就有相关的讨论了。当时，各方已经普遍感觉多哈回合谈判的推进出现了问题，但是WTO改革长期没有成为热点。从去年开始，WTO改革议题不断升温，而且政治性凸显。各主要经济体都发布了自己的关于WTO改革的方案，如欧盟和中国，美国也在一些分散的报告和建议中提出了自己的立场。可以说就WTO改革的必要性方面，各方已经达成了共识。但是就WTO该如何进行改革，各方仍未能得出一份统一的方案。现在WTO改革仍处于一个各方表达诉求、列出各自想法的阶段。

当前有关WTO改革的领域主要可以分为四个方面。第一就是有关争端解决机制的问题，这是最为急迫的，因为争端解决机制上诉机构成员的遴选现在已经梗阻了，整个机制有陷入瘫痪的风险。去年中欧联合提交了有关争端解决机制的方案，就是要推进这方面的改革。现在在这个方面，可以说除了美国以外其他成员基本都能达成共识，就是争端解决机制上诉机构的成员要尽快遴选出来，但美国自己“自成一派”。

第二就是关于WTO本身的运行，因为其目前不像国际货币基金组织（IMF）或者世行那样，WTO的总干事就是一个维持日常运行的人，机构本身没有特别的权力。WTO各成员基本上还是各行其是，部长级会议是其最高议事机构。这方面改革的国际共识最多，因为不涉及特别的利益，比如增加一些委员会的职权，取消一些理事会之类，所以还算比较容易。

第三个就是关于规则方面的改革，这是整个WTO改革的重中之重，在这个领域的分歧是比较多的。当然，国际社会在规则方面就一些议题有着普遍的共识，比如说涉及渔业的谈判，再比如说涉及可持续发展问题。在电子商务或者说数字经济领域，绝大多数成员都同意进行谈判，只不过还在数据流通和隐私保护方面有一些分歧。投资便利化方面也有进行谈判的共识。在谈判机制方面，欧盟提出可以采取“诸边谈判”的模式，就是说愿意谈判的可以自愿加入，但是谈判得到的结果对其他没有加入的成员是非歧视的，对其他没加入的成员也开放。

而在另一些方面的分歧则比较明显，比如说有关国有企业，美日欧已经进行了好几轮贸易部长的三方会谈，并发表了好几轮的联合声明。在这些声明中，美日欧希望能在WTO新的规则中纳入涉及国家补贴和国有企业的条款，以应对“市场扭曲”——这无疑有针对中国的成分。到目前为止，中国还没有在这个方面提出自己的明确的方案。美国方面在强推“竞争中性”，而中国在此基础上拿出“所有制中性”回应，主张不能因为所有制问题歧视国有企业。还有一个分歧比较大的问题就是发展中身份的识别问题和对一些成员特殊与差别待遇的取消。很多发达成员提出，中国等一些发展中成员和别的发展中成员不同，应该被归类为“先进的发展中国家”(advanced developing country)。在WTO内应该照顾最不发达成员，这个是没有任何争议的，其认定也不存在问题。发达成员的认定方面也是不存在争议的。但是现在WTO框架内的发展中成员却是“自我识别”的，即宣称自己是一个发展中成员，那么它在WTO内就是一个发展中成员。但以美国为首的发达成员就表示应该为特殊和差别待遇设置一个“毕业标准”，相关发展中成员“毕业”以后就应该取消相关的待遇。而中国则坚持尚不能取消特殊和差别待遇，因而这方面的分歧严重。

第四个是关于WTO决策机制的改革，目前还没有相关方案提出。WTO要求协商一致，如果有一个成员反对，相关的方案就无法通过，这无疑大大降低了其决策效率。当前，在这方面还没有哪一方提出自己的方案，比如中国方面也只是说要维持现有的决策机制。

以G20机制推进WTO改革

在主要经济体的诉求表达完之后，WTO改革进入到制定改革方案的阶段，G20的重要性就凸显出来了。之前，G20在涉及WTO改革领域所做的工作还是比较少的，而今年日本大阪的G20峰会上，WTO改革已经成为比去年阿根廷峰会时还热的话题。WTO有164个成员，但一些重大议题的走向主要仍是取决于主要经济体之间的共识。下一个阶段正是凝聚共识、制定具体改革路线图的阶段。

目前要做的是对各方提出的改革议题进行分类，区分出哪些方面分歧大、哪些方面分歧小，哪些难以调和。之后，就可以制定出一个初步的时间表。比如说一些方面的改革比较容易推进，五年左右就可以达成一致，那么就可以先从这些方面的改革入手。在分歧比较大的议题上，例如关于国有企业的议题和发展中成员身份识别的问题，可以先搁置在这些方面的争议。

路线图制定了之后，就涉及落实的问题。这个时候就可以考虑在WTO内部建立一个改革领导小组来负责具体的执行和协调工作，这个小组可以有十几人组成，由各成员指派。各成员内部也可以设立对应的协调机制，与WTO的改革领导小组对接。在这个阶段，G20正好可以发挥积极作用，因为G20这个平台已经聚合了最具代表性的经济体，兼顾了合法性和有效性。最重要经济体之间的协调都可以先在G20中进行，比如中美两国的协调。G20就重大问题谈妥以后，再反映到WTO的改革之中来。G20能够也应该在WTO改革中发挥重要作用。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易室副主任、副研究员，文章转自世界知识期刊）