13日，美国总统特朗普突然宣布提名中央情报局局长蓬佩奥接任国务卿蒂勒森的职务。根据美媒的报道，蒂勒森并不知道自己为何被解职，他也是从推特才知道这个决定的。这已经不是特朗普第一次不打招呼就做出与国务卿相关的重大外交决定了。

2017年9月30日，美国国务卿蒂勒森在访华期间面向媒体公开承认美国与朝鲜就核问题保持着直接联系，“有两三个渠道”，“没有放弃外交解决”。第二天，美国总统特朗普发推特说：“我已告诉蒂勒森---我们伟大的国务卿，试图谈判是在浪费他的时间。”这一言论不仅公开嘲讽了蒂勒森，也向外界发出了美国外交政策混乱的信号。

随后，美国媒体曝料称，今年7月蒂勒森曾在国防部的一次会议上当着众与会者的面说特朗普是“白痴”。针对媒体的相关炒作，特朗普10月10日接受《福布斯》杂志采访时做出直接回应，“我认为这是假新闻”，“但如果他真这么说了，我俩可以比比智商。”美国总统直接发声否定国务卿的政策主张，并通过媒体与国务卿互讽，极其罕见。

虽然蒂勒森后来专门在媒体发声表示从来未曾考虑离开国务院，但业内人士估计，蒂勒森的声明很可能是权宜之策。当时，特朗普的首次访华之旅箭在弦上，此时国务卿这一重要职位发生重大变化不合适。因此，白宫和国务院都采取了“灭火”措施，消除负面影响。

特朗普结束亚洲之行后，2017年12月，美国主流媒体开始流传出特朗普将启用中央情报局长蓬佩奥取代蒂勒森的消息。此后，蒂勒森一直没有参与核心决策，而是被边缘化到处理拉美、非洲事务。

压垮蒂勒森与特朗普关系的最后一根稻草是朝鲜核问题。3月8日，正在埃塞俄比亚访问的蒂勒森称，美国距离与朝鲜直接谈判“还很远”，需要以现实的眼光清楚地认识两国外交关系。

但同日特朗普就表示，接受邀请与朝鲜最高领导人金正恩见面。次日，蒂勒森改口说，虽然美朝对话的条件尚未成熟，但美方对双边对话持开放态度。美国国务院消息称，蒂勒森为特朗普的突然决定熬夜打电话。然后美国国务院宣布蒂勒森国务卿身体不适，取消了在肯尼亚的原定行程。自此，特朗普与蒂勒森的矛盾彻底公开化。

从历史上看，总统如果对国务卿失去信任，那么国务卿离职是迟早的事情。

（一）从个人层面上看，蒂勒森很难配合特朗普总统工作

蒂勒森与特朗普彼此之间缺乏信任在去年10月份达到一个高峰，二人不和其实早有迹可循。

蒂勒森担任国务卿是政治妥协的产物

蒂勒森没有为特朗普竞选出力，也不是特朗普信任的外交政策顾问，他过去的经历也和外交甚少有交集。他以黑马之姿，最后一刻从一众国务卿候选人中胜出有赖于前国防部长罗伯特·盖茨和前国务卿康多莉扎·赖斯的大力推荐。由于在竞选期间，多达百名（民主党和共和党）知名外交官曾写联名信表示将不会为特朗普工作，接受来自共和党外交元老的举荐从某种意义上意味着特朗普与共和党内“建制派”达成妥协。蒂勒森来自商界，并非传统意义上的外交政策“建制派”。他能得到“建制派”的承认，也能让特朗普的亲信班农、库什纳接受，因此最终成为国务卿。他是综合考虑了各方面因素的最合适人选，也是特朗普外交政策圈里离总统距离最远的一位幕僚。

在日常工作中蒂勒森得不到总统的有力支持

蒂勒森代表了特朗普外交团队中理性主义和国际主义的那部分人，他的执政理念与主流的建制派观点不谋而合，但是却与以班农为首的民粹主义观点背道而驰。从他上任伊始，就无法雇佣他自己选中的副手。蒂勒森选中了里根和老布什时期资深外交官艾略特﹒艾伯拉姆斯（Elliott Abrams）担任副国务卿，但是由于他在竞选期间批评过特朗普，总统没有同意对他的任命。蒂勒森想任命董云裳（Susan Thornton）担任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，但是由于班农认为她对中国的贸易政策过于软弱，她至今仍然挂着代理助理国务卿（Acting Assistant Secretary）的头衔主持工作，未能转正。

在国务卿的正式外交渠道之外，总统女婿库什纳一度承担了部分国务卿的职能，开启了一些通过他直接联系总统的秘密渠道。在总统的决策小圈子里，国务卿蒂勒森一直处于边缘化的地位。在重大外交议题的决策过程中，总统尤其喜欢咨询身边亲信和朋友的意见，而不是征求和信赖国务卿蒂勒森的意见。

蒂勒森与特朗普的职业经历、个性与工作作风南辕北辙

蒂勒森在担任国务卿以前没有外交经历，他不但要面临职业领域的转换——从商业转轨到外交领域。还面临着身份和角色的转换——从企业最高决策者转型为总统的内阁部长，为总统服务。蒂勒森曾任世界上最成功石油企业美孚石油公司的CEO，身价在3亿美元之上，他担任主管时可谓说一不二，助手们对于其意见从来不提异议。在过去的职业生涯中，蒂勒森获得的成功和荣誉并不亚于特朗普，而现在要唯特朗普马首是瞻，他与总统之间微妙的心理较量，也是造成他们之间矛盾越来越深的重要原因之一。

蒂勒森严谨，特朗普冲动；蒂勒森理性、特朗普任性；蒂勒森信守承诺、特朗普朝令夕改；蒂勒森做事按部就班、特朗普经常言行出格，无法预测；蒂勒森低调、尽量避免对媒体曝光、特朗普高调、每天都在“推特治国”。这样两位性格与行事风格完全不搭的人在一起共事，很容易产生摩擦。而且特朗普总统完全不顾及行政体制内工作的基本规则，经常公开反驳国务卿的意见更加激化了两者间的矛盾。

蒂勒森与特朗普在诸多外交议题上没有达成共识

2017年，美国政治新闻网站“政治”（Politico.com）归纳出了蒂勒森的主要外交政策主张，包括敦促美国留在跨太平洋合作伙伴关系（TPP）中、推动美国留在巴黎气候变化协议框架中、倡导用协商和对话的方式解决朝鲜核问题、维持奥巴马时期与世界主要国家一同签署的伊朗核协议、向韩国、日本和北约盟友传递信息，美国仍是他们的坚强后盾。

但是，这一系列主张几乎条条都遭到了特朗普总统的公开反对。美国退出了巴黎气变协定、退出了TPP、而且近期又刚退出了联合国教科文组织；蒂勒森刚宣布与朝鲜建立直接联系就被特朗普在推特上发文讽刺，并威胁要彻底“摧毁”北朝鲜政权；特朗普一直威胁美国将不再“认证”伊朗遵守了核协议，美国仍然会对伊朗采取进一步的制裁措施。；特朗普自上任伊始就要求北约和日韩盟友自己承担防务责任和费用。

（二）从制度层面上看，蒂勒森无法顺利开展工作

从官僚政治和制度设计的角度来看，蒂勒森面临一些制度性矛盾无法解决。

国务院人手短缺、气势低落

美国是两党轮流执政，每次总统换届都必然导致一部分政府官员离任。不论是民主党还是共和党“建制派”都有其智囊和工作团队，这在某种程度上保证了过渡工作得以顺利展开，美国外交政策能够保持延续性。但是，特朗普是一位“非建制派”的总统，他的竞选外交顾问团队主要来自军界，而知名外交官们要不然公开声明不为特朗普工作，要不然主动辞职（如前助理国务卿维多利亚·纽兰，其丈夫是是美国著名外交学者罗伯特·卡根），要不然被特朗普逼走，如美国宣布退出巴黎气候变化协定后辞职的美国驻中国大使馆临时代办阮大为（David Rank），要不然因为批评过特朗普而不被录用，如艾略特·艾伯拉姆斯（Elliott Abrams）。总之，目前美国国务院留下大量空缺未能填满，缺48名驻外大使，国务院23个助理国务卿职位中21个未能正式任命（或空缺、或暂代）。根据奥巴马时期助理国务卿汤姆·马林诺斯基（Tom Malinowski）的描述，“走廊里堆满了家具，许多办公室是空的，整个大楼4点就没人了，气势低落到了极点。”

蒂勒森上任之后还提出要精简机构，计划重组国务院，削减国务院下设的近70个特使职位中砍去30多个岗位。这也招致了国务院内部官僚的不满和抵制。蒂勒森在国务院中面临着无法聘用自己看中的人，人手严重短缺，中低层官僚消极怠工等掣肘，很难有效开展工作。

国务卿在官僚政治斗争中处于下风

美国外交决策圈历来存在这么几组制衡关系：国务卿与国防部长、国务卿与国家安全顾问在制度设置上都是彼此制衡的，总统则是那个保持平衡的人。而特朗普团队以来自军界的幕僚为主，总统更加信任家人和朋友，班农在前期对特朗普的外交政策影响不小，后来其女婿库什纳承担了部分国务卿应尽的义务，被外界戏称“影子国务卿”，在执掌国务院的第一个月里，蒂勒森缺席了特朗普与许多外国领导人的重要会面。

今年，国务院和海外援助项目的预算将削减大约30%，而这部分被削减的经费却被挪给了国防部。特朗普总统的言语和行为一再向外界传递倾向于用武力而不是外交手段解决问题的信号。这从根本上动摇了国务卿在内阁成员内部和在国际上的地位。

目前蒂勒森在国务院系统内部又面临驻联合国大使尼基·黑利（Nikki Haley）的竞争。蒂勒森和尼基是国务院仅有的由总统指定的处理外交事务的官员。蒂勒森上任后没有特别亮眼的外交成果，而尼基则在联合国做得不错。据称特朗普与尼基的关系十分密切，国务院中层官员在蒂勒森那里得不到需要的帮助和指示时都会去找尼基，这一点让蒂勒森十分不悦。

（三）从美国未来外交政策走势上看，蒂勒森与特朗普政见不合

蒂勒森与特朗普都是从成功的商人转型为政客，但是两者对于未来国际秩序以及美国在国际社会应扮演的角色却存在不同认知。

蒂勒森更接近美国传统政治精英的观点，他所倡导的美国外交政策是传统的延续与传承，希望维持二战后美国外交精英们建立起来的国际秩序，并希望在现有的国际机制中让美国继续发挥领导作用。

特朗普的观点则更接近于一位“革命者”。他看到了在“两极”和“单极”格局下建立起来的旧的国际治理机制越来越不适应新时代的要求，给美国带来更多的国际责任和经费开支，却并不能充分满足美国对世界的治理需求。在世界向“多极化”发展，国际秩序从有序向失序过渡的过程中，美国的整体实力在下降，对世界的影响力也在下降。因此，他更倾向于抛弃国际机制的“单边主义”做法，以及在战略上收缩防守。由于经济基础决定上层建筑，美国没有必要背负那么多国际责任，而是应该先重振经济。

建立一个机制可能需要几十年的时间，而破坏它却只需要几天。如何在“战略收缩”过程中不丢掉美国先辈们的政治遗产，如何维系“战略收缩”和“保持世界领导权”之间的微妙平衡，特朗普需要极大的政治艺术与手腕，也需要一流的外交人才帮他实现这一目标。一位要“守住家业”，一位要“推倒重来”，正是由于两人在对未来世界格局和美国外交政策走势的判断上存在根本性分歧，才表现出来两人间的不断摩擦。

特朗普内阁的主要幕僚们已经离职近半，今年2月底以来，白宫通讯主任希克斯、首席经济顾问科恩相继离开白宫，蒂勒森此番离职后副国务卿史蒂夫﹒戈德斯坦又因发表与白宫立场不一致言论遭到解职。路透社援引多名美国高级政府官员的话称，由于和特朗普的摩擦日积月累，美国国家安全顾问麦克马斯特和白宫幕僚长凯利很有可能在近期辞职。

又一轮“离职潮”正在到来。

(作者为北京外国语大学亚太经济合作组织研究中心执行主任，太和智库研究员。文章转自新浪)