对于美国的“亚太再平衡”战略可能带来的收益、存在的局限性、产生的负面影响等方面，东南亚各国的认知随着该战略的推行和时间的推移会进一步扩大。我们大体可以得出以下三个结论。第一，东南亚是中美两国战略竞争的前沿地区，中国的优势是经济，美国的优势是军事，这种战略竞争会极大影响东南亚国家对“亚太再平衡”的认知；第二，南海争端以及与此相关的中国是否对东南亚构成战略威胁的基本判断问题，使东盟内部在外交和安全问题上的分歧扩大，促使一些成员国与美国建立更紧密的安全关系，配合推行“亚太再平衡”；其他成员国则在中美之间保持某种平衡甚至更倾向于加强与中国的关系，期望能搭乘中国经济增长的“便车”；第三，沿着东南亚划分为大陆国家和海洋国家两部分的地理分界线，还存在一条大致的地缘战略分界线，即大陆东南亚国家与中国的关系更为紧密，海洋东南亚国家与美国的关系更为紧密，并因此造成了它们对“亚太再平衡”战略的不同认知。我国应根据东南亚国家对再平衡战略的认知差异及引发这些差异的原因，制定相应的策略。

东南亚是美国推行“亚太再平衡”战略的重点区域，为此奥巴马政府一方面加强了对该地区的资源投入和战略注意力，一方面更深度地介入南海争端等地区热点问题，以期在中国崛起的背景下加强在东南亚的存在和影响力，并积极塑造有利于己的地缘政治格局。致力于区域一体化建设的东盟国家对美国的“亚太再平衡”战略却有着不同的认知和反应，或热切，或谨慎，或摇摆。本文认为，主要有三个因素引发了认知差异：中美在东南亚的战略竞争、南海岛礁的主权争端、大陆东南亚和海洋东南亚的地缘差异。东南亚国家对“亚太再平衡”战略的认知差异不但扩大了东盟内部在外交和安全问题上业已存在的分歧，而且还影响到它们各自与中美两国的关系以及地区格局的演变。

一、美国“亚太再平衡”战略的内涵及在东南亚的实施

奥巴马政府上台后旋即对美国的亚太战略进行调整，通过对亚太地区展开一连串令人瞩目的、高层级的（总统和内阁级别的）出访，高调宣称要“重返东南亚”、“重返亚太”，这种新战略的名称自2012年以来被明确为“亚太再平衡”战略。就其本质来说，“亚太再平衡”战略并非美国长期以来所实施的亚太政策的根本变革，而更多地是之前政策的加强和扩张，它依旧遵循着二战以来美国历届政府所遵循的路径，即通过在东亚维持庞大的驻军和积极介入该地区的外交事务，来维持和加强其在亚太地区的影响力和主导权。因此，奥巴马政府的“亚太再平衡”战略更多的是手段的变化而非政策目标的改变，它表现为美国加大了对该地区的资源投入和战略关注，而政策目标上则与以往保持着连续性。“亚太再平衡”战略主要包含外交、军事和经济三个维度。在外交维度上，奥巴马政府一方面加强美国在亚太地区的同盟体系和更新同盟关系，另一方面拓展与重要的地区合作伙伴如印度、印度尼西亚、越南、新加坡等国的接触，并声称要与中国发展可预测、稳定、全面的双边关系。此外，美国还积极加强与亚太地区多边机构的联系，比如参加东盟地区论坛、东亚峰会等多边机制。在军事维度上，奥巴马政府扩大美军在亚太地区的分布范围，在澳大利亚和新加坡展开新的军事部署；突出海上安全考量，优先加强海军；加强同盟国和伙伴国的军事能力，并以所谓中国的“区域拒止”和“反介入”（area-denial/anti-access）战略为借口积极启动“空海一体战”。在经济维度上，美国致力于促进其主导之下的亚太地区贸易和经济的开放，以期能提振美国的经济尤其是扩大美国对亚太地区的出口，最引人注目的举措是推动“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）谈判，意图将其打造成为美国主导未来亚太政治经济格局的一块战略基石。

从地理上来看，美国的“亚太再平衡”战略包括两个层面，一个是全球层面，随着全球战略重心向亚太地区转移，美国也随之实施面向亚太的战略再平衡；另一个是地区层面，美国的亚太战略将从过去重点关注东北亚和澳大利亚转为更加重视东南亚地区。就过去二十多年美国与东南亚的关系来说，普遍的观点是东南亚地区被美国系统性地忽视了。直至奥巴马政府上台后，美国基于经济、地缘、安全等因素的考虑，全面“重返亚太”，推进“亚太再平衡”战略，东南亚才成为美国经营的重点。此外，根据美国一些官员的说法，“亚太再平衡”战略的动机在很大程度上是受东南亚国家迫切要求美国在该

地区发挥领导作用的诉求所激发。“亚太再平衡”战略推出以后，美国与东南亚国家的关系都取得了很大进展，主要表现在：一是显著强化盟友及准盟友在美国的东南亚战略中的支柱地位，与菲律宾、泰国、新加坡的军事关系得到升级；二是大力发展与印度尼西亚、马来西亚、越南等国的新兴伙伴关系，作为美国在东南亚构建的同盟体系的重要补充；三是积极改善与柬埔寨、老挝、缅甸等中南半岛国家的关系，其中与缅甸关系的改善尤为引人关注；四是加强了与东盟这个地区一体化组织的关系，签署了美国长期不愿签署的《东南亚友好合作条约》，积极参加东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等东盟主导的地区多边机制，任命常驻东盟大使，启动美国—东盟峰会。可以说，随着对东南亚投入更多的资源和战略注意力，美国与东盟各国及与东盟的关系都得到进一步发展，顺应了美国亚太战略调整的需要，改变了美国亚太部署态势“北重南轻”的局面。

二、东南亚国家对美国“亚太再平衡”战略的不同认知

基于自身的国家利益和所处的环境，东盟成员国在外交和安全问题上往往存在很大的分歧。这在它们对美国“亚太再平衡”战略的认知和反应上表现得尤为明显，一些国家热切响应，一些国家态度谨慎，还有一些国家则摇摆不定。基于它们与美国关系的密切程度、它们对南海争端的参与程度、它们分属大陆东南亚和海洋东南亚的地缘差异，菲律宾、泰国、越南、马来西亚和新加坡这五国对“亚太再平衡”战略的认知在东南亚国家中最具代表性，以下将对它们的不同认知进行比较分析。

1.美国的条约盟国：菲律宾和泰国

菲律宾位于马来群岛，属于海洋东南亚国家，是美国在东南亚地区最为坚定的条约盟友，也是美国在东南亚实施“再平衡”战略的支点。同样地，菲律宾是在安全上对美国需求最大的东盟国家，它对“亚太再平衡”战略也表现得最为热切。作为美国的军事同盟，菲律宾的海军和空军力量即便在东南亚地区也显得很弱小。菲律宾把军事现代化和领土防卫任务与美国的“亚太再平衡”战略联系起来，于2011年从美国购买了两艘已从美国海岸警卫队退役的“汉密尔顿”级巡逻舰，以加强其老化的海军力量；美国则于2013年6月底同意把对菲律宾的年度军事援助额增加三分之二，从3000万美元提升至5000万美元。作为深化同盟关系的一种举措，两国还于2012年发起了国防部长和外交部长联合参加的“2+2”磋商机制，就南海争端和菲律宾军队现代化等问题展开讨论。为使美军能长期轮换进入菲律宾的军事基地，2014年4月28日，两国在马尼拉签署了《强化防务合作协议》，该协议的签署基于1951年的《美菲共同防御条约》，因此无需菲律宾国会的批准即可生效。根据该协议，美军可以轮换进入和使用菲方的一些军事基地和设施，包括苏比克海军基地和克拉克空军基地，还可以与菲方共同使用马尼拉、巴拉望、宿务等地的军事基地。《强化防务合作协定》是近年来美菲军事同盟关系加强的重要标志，其与美国推行“亚太再平衡”战略有着紧密的关系。

泰国位于中南半岛，属于大陆东南亚国家，是美国在东南亚的另一个条约同盟国，但对于美国的“亚太再平衡”战略，泰国的反应比较谨慎，官方的公开表态是模糊的、中性的。泰国与中美两国都保持着紧密的关系，倾向于实施“大国平衡外交”，试图在中美之间寻求某种战略平衡以确保其国家利益最大化，担心“亚太再平衡”战略会对它与中国的关系产生负面影响。中泰关系近年来持续、稳定、健康发展，在政治层面上，2012年4月泰国前总理英拉访华时，两国决定将双边关系从此前的战略性合作关系提升至全面战略合作伙伴关系；两国的经贸关系也很紧密，中国在2007年超过美国成为泰国的第二大贸易伙伴，在2013年时又超过日本成为泰国最大的贸易伙伴。虽然是美国的正式条约同盟国，但泰国没有盲目配合美国的“亚太再平衡”战略，尤其是对美国提出的有关军事和安全问题的倡议持很谨慎的态度。举例来说，2012年中期时，美国国家航空航天局（NASA）提出租用泰国乌塔堡海军机场用于所谓的云层和气象研究，而几乎就在同时，美国国防部也在积极寻求租用乌塔堡军事基地来进行所谓的人道主义和灾害救援行动。这引发了泰国方面的疑虑，担心美国会出于遏制中国的目的，借机使用乌塔堡军事基地来加强其在东南亚的军事存在。英拉政府为此决定推迟作出决定，NASA则最终取消了对乌塔堡基地的租用申请。这个例子表明泰国在美国“重返东南亚”的背景下，对发展美泰军事关系的态度较为谨慎，会考虑到周边邻国尤其是中国的感受，以避免或减小由此可能造成的负面影响。

2.美国的新兴伙伴国：越南和马来西亚

美国和越南有历史宿怨，但现在美国很务实地视越南为一个重要的新兴伙伴国，近年来两国关系的发展令人瞩目。有观点认为，自2011年越美达成防务关系谅解备忘录之后，越南和美国之间在某些领域正在形成一种联盟关系。不过，越南在发展对美关系上并不激进，而是把两国关系的发展置于其全方位拓展的对外政策框架内，在这个政策框架里还包括印度、日本、俄罗斯、澳大利亚、韩国以及欧洲国家。对于美国的“亚太再平衡”战略，越南表现出的态度也较为谨慎，尤其是在发展军事关系方面，越南始终与美国保持着一定的距离，态度不温不火较为节制，并注意不过分激怒中国。越南似乎并不愿意与其他国家建立正式的同盟关系，也明确表示不会允许外国在其领土上建立军事基地。当前越南和美国之间的全面伙伴关系不等于同盟关系，而是双方在共同和各自利益的考量和驱动下建立的较高层次的合作关系，两国的结构性矛盾依然存在。从地理上来看，越南属于大陆东南亚国家，但其位于陆海交界处，在东南亚的陆、海两个方向都具有重要战略利益。就历史影响来看，越南在成为法国殖民地之前的国家身份定位为大陆国家，深受中国文化的影响。当前越南的战略取向越来越转向海洋，这种转向可以部分通过经济原因来解释，因为海上资源和海上贸易占越南国家财富的比例不断上升。但就大战略来说，越南对南海的关注超越了“资源民族主义”的层面，是一种从“大陆国家”到“海洋国家”的身份再定位。在此进程中，越南与中国在南海的岛屿主权争端被激化，而美国及其海军力量被越南视为是可以借重的外部力量。

马来西亚是海洋东南亚国家，美国视其为另一个重要的新兴伙伴。美国推出“亚太再平衡”战略后，两国的关系尤其是安全关系得到了加强和扩展。马来西亚认为美国在东南亚的军事存在对地区安全有积极作用，并愿意与美国开展更多的军事交流。不过对美国来说，马来西亚在很多方面始终是一个充满着不确定性的伙伴国。一方面，马来西亚通

过《五国联防协议》与西方国家维持着紧密的防务关系，但与此同时，它仍然在非结盟运动里扮演着积极的角色，继续与伊朗保持着紧密关系，坚持着反以色列的强硬路线，民众中仍然充斥着大量的反西方情绪。这些因素都对发展与美国更紧密的关系形成了制约。另一方面，由于其长期以来与中国保持着紧密的经济和政治关系，再加上它致力于以东盟为中心来塑造地区格局（比如东亚峰会和东盟防长扩大会议等机制安排），以及在外交风格上表现出很强的泛亚特性，这些都使得马来西亚对“亚太再平衡”战略的接受程度有限，表现出一种摇摆不定的态度。马来西亚是南海岛屿和周边海域的主权争端国之一，它在南海具有领土和油气资源等重要利益，同时还要依赖南海航道来维持其内部的交通，但它在解决南海争端上对中国的态度较为温和，并不赞成美国的过度介入，愿意与中国通过双边谈判来解决问题。

3.美国的准盟友：新加坡

位于马来半岛、扼守马六甲海峡的新加坡是美国的准盟友，它对美国的“亚太再平衡”战略表现出了积极的响应与配合。虽非正式的条约同盟国，但作为美军重要的防务伙伴和后勤支持国，新加坡对美国的意义比正式的条约盟友泰国还要来得重要。两国紧密的防务关系可以追溯到上世纪越战时期，当时新加坡就积极支持美国在越南开展的战争。自1975年越南战争结束以来，新加坡一直强调美国参与亚洲事务的必要性和在西太平洋保持军事存在的意义。1992年美国被迫离开菲律宾的苏比克湾海军基地和克拉克空军基地后，新加坡就在某种意义上成为一种替代选择，美军得以进入樟宜海军基地等设施，新加坡从此成为美军一个重要的后勤基地。2005年7月，美国与新加坡签署了关于国防与安全问题的紧密合作伙伴战略框架协定，进一步深化了两国紧密的防务关系。当前两国的防务关系就处于这个框架协定的管理之下，尽管这种安排在形式上并未达到联盟的高度；新加坡也不想被正式的同盟关系所束缚，想要保持一定的战略灵活性。奥巴马政府推出“亚太再平衡”战略之后，新加坡表现出了积极欢迎的态度，再次强调美国作为地区安全保障者的角色不可替代，同意美国在其领土上部署四艘濒海战斗舰。这在很大程度上将改变新加坡在美国战略里的角色，从“战略伙伴”上升到无限接近同盟的角色。假设美国在与他国发生冲突时要求使用在新加坡的军事基地和设施，很可能会使新加坡面临通常只有正式盟友才会承担的责任和代价。

防止任何国家主导东南亚地区是新加坡始终坚持的地区战略，因为这最符合它的国家利益。囿于其狭小的国土面积和有限的军事能力，新加坡只能借助外部力量尤其是美国的力量来实现这个目标，但这并不意味着新加坡会支持美国遏制中国的战略。新加坡的决策者认为，与美国紧密的防务关系并不妨碍它与其他大国尤其与中国扩展和加强关系。总的来看，新加坡想与中美两国都保持友好关系，一再强调该地区大得足以容纳一个崛起的中国和一个强大的美国，并提醒美国在“亚太再平衡”战略上采取一种非挑衅性的方式，以避免发出“遏制”中国的信号。

三、引发东南亚国家对“亚太再平衡”战略认知差异的原因

基于上文的案例分析和比较分析，本文认为，引发东南亚国家对“亚太再平衡”战略认知差异的原因主要有如下三个：中美在东南亚的战略竞争、南海岛屿的主权争端、大陆东南亚和海上东南亚的地缘差异。

1.中美在东南亚日趋激烈的战略竞争

尽管中国致力于和平发展，推行富邻、睦邻、安邻的周边外交政策，反复申明不谋求地区霸权，但美国的很多学者和政策制定者从现实主义的逻辑出发，坚持认为中国随着国力的增长会不可避免地谋求地区霸权。进攻性现实主义的代表人物约翰·米尔斯海默就认为，中国经济如果继续增长，就会像美国支配西半球一样支配亚洲，因此美国需要全力以赴阻止中国取得地区霸权。他进而指出，美国的最佳战略是遏制中国，而这需要美国的政策制定者建立制衡联盟，尽可能吸引中国的邻国参与其中。基于这样的观点，美国推出了更具竞争性的战略———“亚太再平衡”战略，在东南亚与中国展开激烈的战略竞争。尽管各方故意围绕东盟构建了很多地区多边机构，比如东盟地区论坛、东亚峰会、东盟“10+3”会议等合作机制，以树立和加强东盟作为东亚多边主义的“中心”地位，但事实上东盟甚至无法主导东南亚地区的战略力量格局，更遑论在整个东亚地区的战略架构中扮演主角。中美两国目前在东南亚地区展开激烈的战略竞争，美国试图在“亚太再平衡”战略框架下采取政治、军事和经济等种种措施，巩固和加强同菲律宾、泰国、新加坡等盟友和准盟友的关系，发展与越南、马来西亚、印尼等新兴伙伴国的关系，改善与缅甸、柬埔寨、老挝等国家的关系；中国则致力于与东盟各国建立“全面战略合作伙伴关系”，发展和完善中国—东盟自由贸易区，在“一带一路”的框架下加强互联互通，构建中国—东盟利益共同体。

中美的战略竞争有可能会迫使东南亚国家不得不选边站队，对中美两国采取追随或平衡等不同的应对策略。在这个进程中，经济是一个重要的影响因素。在过去十多年里，中国与东盟建立起了紧密且牢固的经济关系，双方的贸易额从1990年的76亿美元增加到2009年的1865亿美元，中国自此成为东盟最大的贸易伙伴。而在同期，美国在东盟贸易中的份额则下降了一半多，从1998年的20%下降到2010年的9%美国是否能为该地区提供贸易和投资等公共产品，是否具备足够的经济能力来履行它所作出的承诺，是否会过度依赖军事手段来维持它在该地区的影响力，将影响到东南亚国家对“亚太再平衡”战略的认知。然而，该战略在提出之初，重点聚焦美国的军事部署调整和南海的紧张形势，使其在东南亚地区呈现出过度军事化的特点，军事再平衡过度而经济再平衡不足。奥巴马政府已经认识到这个问题，因此自2012年以来，有意识地对“亚太再平衡”战略进行再平衡，加强该战略的经济维度，突出地表现在积极推动跨太平洋战略经济伙伴关系（TPP）的谈判进程。

2.南海岛屿及海域的主权争端

普遍认为，中国随着国力的增长在外交政策上变得更为积极和进取，与中国在地理上毗邻的东南亚国家对此感受最为明显。一些东南亚国家甚至认为中国的崛起及所带来的更具进取性的外交政策对它们形成了威胁，威胁感知的程度同它们是否在南海岛屿的主权归属上同中国存在争端有着密切的联系。对于菲律宾、越南等南海岛屿的声索国来说，它们意图通过引入外部力量来使南海争端国际化，期望美国能深度介入南海争端，对中国进行制衡。美国的“亚太再平衡”战略恰恰迎合了这种需求，因此它们对该战略给予大力的配合与响应。美国也趁势把南海问题作为“亚太再平衡”战略的一个着力点，通过更加积极地介入南海问题来推进该战略的实施，不断强化其与东南亚盟国和新兴伙伴国的军事关系和政治经济联系。同时，美国还可利用南海问题来离间中国与东盟国家之间的关系，破坏中国“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策长期累积起的正面效果，用“中国威胁论”来弱化东盟国家与中国的经济联系。在美国等区域外力量介入和某些东南亚国家有意识地操弄民族主义的情况下，南海争端有可能演变成中国与美国主导的东亚同盟体系之间的外交纠纷、政治冲突乃至军事对抗。

菲律宾和越南这两个国家与中国在南海岛屿的争端最为复杂和激烈，它们对美国的安全需求也最大，因此也成为美国“亚太再平衡”战略重点关注的国家。美国同它们举行联合军事演习，向它们提供更多的军事装备，以履行安全承诺为借口加大对南海问题的介入，趁势推进“亚太再平衡”战略的实施。相比之下，与中国没有领土争端的泰国、缅甸、老挝、柬埔寨等东盟国家对美国的安全需求相对较少，同时这些国家与中国长期保持着紧密的经济联系和友好的政治关系，因此它们对美国“亚太再平衡”战略的认知和反应相对平淡。

3.大陆东南亚国家和海洋东南亚国家的地缘差异

从地理结构上来看，东南亚国家可分为两个板块：一个板块是由缅甸、泰国、越南、老挝、柬埔寨等五国组成的大陆东南亚（continental Southeast Asia），另一个板块是由马来西亚、新加坡、菲律宾、印度尼西亚、文莱等五国组成的海洋东南亚（maritime Southeast Asia）。这种地缘差异所造成的一个后果是，在地缘分界线的两边存在两种不同的地缘战略。正如地缘政治学所争论的，一个国家是大陆国家还是海洋国家，将影响其地缘战略取向，因为“地理环境说明国家的安全利益主要是‘海洋的’还是‘陆地’的”。总的来看，在地缘战略取向上，大陆东南亚国家跟中国的关系更为紧密，海洋东南亚国家与美国的关系更为紧密。这背后所反映的不仅是大陆东南亚国家和海洋东南亚国家的地缘战略分歧，而且还存在更大范围的、更深层次的“陆权”与“海权”的对立。在全球地缘战略中，东南亚是“海权国”和“陆权国”双方争夺的焦点之一，它是区域外海权国家向亚洲大陆腹地渗透的“桥头堡”和实施封锁的“岛链节点”，同时也是东亚大陆国家延伸其“海权”的前沿基地，海权和陆权的竞争始终是该地区最突出的地缘政治特征之一。

就东南亚国家对“亚太再平衡”战略的认知和反应来说，地缘差异无疑是一个重要的影响因素。海洋东南亚国家大都对该战略积极支持和配合，认为该战略有利于保持地区的和平与稳定，有助于维持地区力量的均势。大陆东南亚国家对该战略的反应则较为谨慎和克制，担心该战略会引发中美的对抗和冲突，并迫使它们不得不在中美之间选边站队。这种地缘差异所造成的不同认知在菲律宾和泰国两国身上表现得尤为明显，两国都是美国的正式条约盟友，但在对“亚太再平衡”战略的认知和反应上，海洋东南亚国家菲律宾热烈响应和配合该战略，大陆东南亚国家泰国则态度谨慎较为克制。当然，这种陆海地理分野对认知差异的影响并不是绝对的，越南和马来西亚在对待“亚太再平衡”战略上表现出来的摇摆性就很好地说明了这一点。

四、结论

对于美国的“亚太再平衡”战略可能带来的收益、存在的局限性、产生的负面影响等方面，东南亚各国的认知光谱随着该战略的推行和时间的推移会进一步扩大，它们的认知差异也日益清晰地呈现出来。基于上文的分析，我们大体可以得出以下三个结论。第一，东南亚是中美两国战略竞争的前沿地区，中国的优势是经济，美国的优势是军事，这种日趋激烈的战略竞争会极大地影响东南亚国家对“亚太再平衡”的认知；第二，南海争端以及与此相关的中国是否对东南亚构成战略威胁的基本判断问题，使东盟内部在外交和安全问题上的分歧扩大，并促使一些成员国寻求与美国建立更紧密的安全关系，因为南海争端急剧地拉升了它们对美国的安全需求和依赖，从而积极协助和配合美国推行“亚太再平衡”；其他成员国则寻求在中美之间保持某种平衡甚至更倾向于加强与中国的关系，期望能搭乘中国经济快速增长的“便车”并从中受益；第三，沿着东南亚划分为大陆国家和海洋国家两部分的地理分界线，还存在一条大致的地缘战略分界线，即大陆东南亚国家与中国的关系更为紧密，海洋东南亚国家与美国的关系更为紧密，并因此造成了它们对“亚太再平衡”战略的不同认知。美国的“亚太再平衡”战略给我国处理与东南亚国家的关系带来了更多复杂的因素和严峻的挑战，我国应根据东南亚国家对该战略的认知差异及引发这些差异的原因，制定相应的策略，从而尽可能地减少该战略对中国周边外交和安全造成的危害。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院讲师，文章转自《国际论坛》）