经过2014年一段时间的平静之后，南海问题在2015年重新成为亚太安全的焦点。此中原因，既有境外媒体的刻意炒作，又有美国政府的火上浇油，也不排除两者紧密配合。5月12日，美国国防部故意把派遣军舰到中国南海岛礁12海里以内的新动向“透露”给《华尔街日报》。新一轮的南海争端由此成了美中之争，美中口头交锋在5月29-31日的香格里拉对话会达到高峰。

西方主流媒体几乎是一边倒批评中国填岛政策，国内也有一些人受了西方逻辑的影响，认为中国正在失去南海争端的主动权。

我认为这是没有看清这一轮南海争端的实质。

我们可以用三个指标来衡量中国与美国在南海问题的较量中到底有没有政策主动权。第一，中国的南海政策和主张是主动出击还是被动回应？第二，中国的策略选择是否要优于美国的策略选择？第三，中国是否具备了在一定程度上影响甚至主导南海局势发展的能力？

“中国主动，美国被动回应”

从第一个指标来看，中国的实际政策具有绝对的主动权。我们的大规模岛礁扩建工程从2014年就开始了，但直到进入2015年，西方媒体、智库和政界才意识到中国填岛规模之大、速度之快。美国国防部长卡特在香格里拉对话会上称中国在过去18个月内扩建了2000英亩陆地，意在渲染中国威胁，但却也不乏吃惊之意。美国估计去年就已经知道中国的扩建工程，但料想不到进展如此神速，因此感到形势不妙，今年开始就大加渲染，把它炒作成为中国挑战南海现状的最新证据。

所以，在实际政策上，美国是在被动回应中国的岛礁扩建政策。因为是被动回应，它不得不发动强大的舆论工具为其新政策出台“正名”。“泄密”给《华尔街日报》、史无前例地让美国有线电视新闻网（CNN）记者登上P8-A侦察机飞临中国的永暑礁——这些都是这一“正名”战略的重要步骤。

“中国扩建岛礁的决心无比坚定”

从第二个指标看，一旦美国军事介入南海，中国有哪些可用的策略选择？这些策略是否在成本和可行性上要优于美国的策略选择？

中国的既定政策当然是继续岛礁扩建直到完工。但如果美军进入离这些岛礁12海里以内海域，中国将何以应对？

这取决于美军逼近中国岛礁的距离。如果他们只是在12海里周边出没，象征性军事威慑的成分要大于实质性挑战，我们可以在警告之余派军舰随行监控。如果美军进一步逼近，比如进入到6海里区域内，派军舰驱逐与军机拦截都是顺理成章的应对方式，但这时需要与美军保持必要的沟通，建立海上危机管控机制，防止意外冲突演变为中美之间的局部战争。

如果美军逼近岛礁500米，这就触及中国的红线了。按照《联合国海洋法公约》，即便是低潮高地都具有500米安全区的权利，更不用说中国拥有主权的岛礁了。但这种可能性极低，美国不会无限度地冲击中国的底线，南海毕竟不是美国的核心利益。其实，即便美军真的逼近我国岛礁，我们也不一定要在南海与其对抗：比如，我军可以用逼近钓鱼岛的方式还美日同盟以颜色。所以，我们还是有不少“刚柔并济”的策略选择。

美军巡航的最大限度估计是距离中国南海岛礁6－12海里，目的只是为了证明一下美国仍是这一地区的海上霸主而已。对于这种霸权虚荣，我们其实可以坦然处之、大方应对，没有必要冒军事冲突的风险。但我非常怀疑美军是否敢大摇大摆地在6－12海里之间巡航。美国鹰派的思维是要增加中国南海政策的成本，但美国愿意为了所谓的“航行自由”而与中国开战么？如果要算成本，美国军事介入南海的成本要远远大于中国保护南海利益的成本。

卡特在5月30日的香格里拉演讲中要求所有南海声索国都“永久停止”造岛行为，但这估计只是一句口号。他应该知道中国扩建岛礁的意志是不会因美国而改变的。其实，何止中国，越南也已经表示不会停止造岛。美国制止这些国家扩岛的唯一有效方式是使用武力，但这就是冒天下之大不韪了。在这一点上，美国是无计可施的。

现在的事实是，中国扩建岛礁的决心无比坚定，但美国在如何应对上却还没有战略共识。美国的鹰派认为必须通过展示武力来压制中国南海势力的增长，但有不少人认为过分强硬的政策可能导致中美军事冲突甚至新的冷战。即便美国军方内部也没有形成战略共识。美国的挑战是如何在向中国施压与防止地区局势失控之间寻找平衡点，这并非易事。

如果美国能说服几乎所有亚太盟友和东南亚国家加入到一个反对中国南海政策的大联盟之中，它倒是可能获得战略主动权。但以奥巴马政府亚太战略的水平来看，这个目标太理想化了，况且现在大部分亚太国家都不愿在中美之间选边站。

扩岛完工后会提出什么新政策

最后，从第三个指标看，中国的岛礁扩建政策已经在深刻影响南海局势的发展。下一步的挑战是能否在扩岛完工之后提出新的政策，把南海局势引到谈判与合作的方向上来。在现阶段，南海问题只能管控争端而不能解决主权归属。在这种情况下，我们需要和东盟国家积极谈判一个南海行为准则，为南海主权声索国及域外国家确立行为规则。从岛礁扩建到行为准则的制定，应该是中国南海政策的应有之义。

归根结底，从中国外交大局来讲，最重要的是通过21世纪海上丝绸之路的建设，推进与东南亚国家的经济与海上合作。美国国防部长卡特在香格里拉对话会上宣布，美国将提供4.25亿美元加强东南亚国家的海军力量。亚太地区秩序的大趋势还是中国经济秩序与美国安全秩序之间的较量。

（作者为澳大利亚国立大学国际关系学系研究员，广东国际战略研究院云山讲座教授，文章转自澎湃）