4月11日，古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗首次出席在巴拿马召开的第七次美洲国家首脑会议期间，同美国总统奥巴马在“相互尊重和建设性的气氛中”举行了会晤，双方一致同意继续推进两国关系正常化进程，并就复交、互设大使馆和互利合作等有关问题达成重要共识。这是半个多世纪以来两国元首第一次举行会晤，标志着两国关系开始解冻。奥巴马说，这是一次历史性会晤，不仅掀开了美古关系新的一页，也是美国同拉美地区关系的“转折点”。

一、这次美古关系解冻，奥巴马政府表现得更为积极主动。2009年奥巴马上台时就表示要和古巴政府有“新的开始”，多次批评小布什政府对古巴政策是错误的，并放出愿同古巴改善关系的信号。2012年12月，曼德拉葬礼时，奥巴马同劳尔握手。他指示国家安全事务委员会副助理罗兹，把对古巴的研究列为一项“重要任务”。2013年初，拉美事务顾问苏尼加到迈阿密调查居住在那里古巴移民的情况，发现年龄大一点的人己逐渐失去影响力，年轻人大都主张同古巴改善关系。同时指派国家安全事务副助理罗兹和古巴代表进行试探性接触，得到古方的积极响应。同年6月，双方代表开始在加拿大进行了长达18个月的9轮秘密磋商，其间在交换间谍问题上双方发生分歧，在梵蒂冈教皇方济各的斡旋下得以解决，为两国关系正常化谈判扫除了障碍。

随后美方代表负责拉美事务的助理国务卿雅各布森和古巴代表何塞菲娜·比达尔，轮流在对方利益代表处举行了三轮会谈，双方阐述了各自立场和主张并达成了重要共识。2014年12月17日，奥巴马和劳尔分别宣布，就两国复交、互设大使馆、实现关系正常化问题正式举行会谈。美国同时宣布减轻对古巴制裁、放松两国人员和经贸往来，其中包括美国人到古巴旅游和古巴移民侨汇的限制等措施。

二、奥巴马政府为什么急于同古巴改善关系？主要有以下几个原因：第一，表明美国对古政策的失败和无奈。1959年古巴革命胜利后，美国经历了从艾森豪威尔到小布什10任总统，都将古巴这个西半球唯一的社会主义国家视为眼中钉，对其实行经济封锁、政治孤立、外交施压直至雇佣军入侵等各种手段，企图搞垮古巴革命政权，但都未能得呈，相反古巴在拉美和国际上的地位和影响日益提升。美国的有识之士，都认识到美国采取敌视古巴的政策已经失败，不仅损害了古巴利益，也有损美国利益，必须作“重大调整”。同时，近年来古巴推行“更新发展模式”和对外开放政策，也有利于美古关系的改善。

第二，基于同拉美国家改善关系的整体着想。美国对古巴采取封锁敌对政策，遭到拉美国家的普遍反对。美国在其“后院”的地位和影响力日益下降。前几次美洲国家首脑会议，在是否邀请古巴领导人与会的问题上，美国与拉美国家严重对立。在2012年第六届美洲峰会上，除美国和加拿大以外的32位与会国首脑发表共同声明，表示如果没有古巴参加，以后将不再出席美洲峰会。阿根廷和玻利维亚等国总统甚至退出会议，以示抗议。另外，目前美国的拉美裔人口已达5000万，占总人口的16％，他们在美国经济和政治生活中起着十分重要的作用，而改善同古巴的关系，无疑有助于团结和争取这部分选民的支持。据“皮尤研究中心”2014年12公布的民调显示，63％的美国人支持与古巴建立外交关系。因此，对古政策已成为影响美拉关系和美国战略后方的稳定以至国内民心向背的大局。

第三，美国长期一意孤行地对古巴实施经济封锁和政治施压的霸权主义政策，遭到整个国际社会的反对，严重影响美国的形象。从1992年起，联合国大会已连续23次以压倒性多数票通过古巴提出的反对美国封锁的提案。在2014年10月的联合国大会上，有188个成员国对古巴提案投了赞成票，只有美国和以色列反对。美国空前孤立。

第四，奥巴马执政以来政绩不佳，内外交困，失去了对参众两院的控制权，又面临2016年的大选，急需在外交上有所突破，做出点能起到轰动效应的成绩来，而古巴就是这样一个很好的突破口。奥巴马这样做，既能为民主党明年竞选总统造势，也能为自已留下一笔外交遗产。

三、古巴面临着机遇和挑战。美国对古巴实行半个多世纪的封锁和制裁措施，其中包括1992年和1996年美国国会分别通过的《托里切利法》和《赫尔姆斯一伯顿法》，给古巴经济和社会造成巨大的损失，严重制约了这个小国的发展，使古巴人民长期生活在贫困之中。但古巴人民勇敢地承受并战胜了这一切，取得了对美斗争的胜利。近年来，在苏联解体后古巴最大的经济支持者委内瑞拉发生严重的经济和政治危机，无力他顾，使古巴又陷入新的困境。此时美国能坐下来同古巴谈判改善关系，对古是一个重大胜利，也是一个难得的机遇。

奥巴马政府宣布减轻对古制裁措施，允许旅居美国的古巴移民向亲属汇款的数额，从每人每季度500美元增至2000美元。目前古约有三分之一居民在美有亲属，仅在迈阿密就有上百万古巴移民。古每年侨汇收入约20亿美元，主要来自美国。奥巴马还宣布取消美国人前往古巴旅行的禁令，目前每年来古的美国人不到10万人，取消禁令后第一年估计就会有100万人到古巴旅游。他们可在古使用美国银行卡消费，每人一次可带回400美元古巴雪茄和朗姆酒。从美国到古巴最近距离只有160公里，从迈阿密到哈瓦那空中飞行时间只需30分钟。美国人一年四季都可到古巴休假、度周末，享受那里得天独厚的自然风光。今后古巴旅游和侨汇收入将大幅度增加。古巴改革开放政策在深入发展，不久前又修改了外资法，放宽了投资条件。古美关系的改善也带动了古巴同欧盟国家关系的发展。西方国家来古投资将大量增加。所有这些，对恢复和发展古巴经济十分有利。

但是，奥巴马和其前任一样，改变古巴政权性质的战略目标并没有改变，只是改变了策略而已。他企图用软的一手，以“人权”、“民主”和“自由”为武器，对古巴进行“和平演变”或“颜色革命”，达到改旗易帜的目的。奥巴马明确表示，在同古改善关系的同时仍要讨论包括民主和人权在内的普世价值问题。在复交谈判中，美方一再提出希望古巴允许美外交官在古旅行、同包括反对派在内的古巴人往来的自由。古美之间在意识形态方面的斗争将更加激烈。美将利用电信业、互联网等先进手段向古民众传输美国文化和信息，支持古反政府、反社会主义势力，加大对私营企业的支持，逐渐改变公有制社会主义经济制度。古巴媒体评论说，美国是想用“新的胡萝卜”、“聪明的做法”摧毁古巴社会主义。这对古巴是“新的挑战”，更难对付。这正是古巴领导人所担心的。劳尔说：“古巴不会为了改善同美国的关系和使关系正常化而放弃原则”。

四、看来美古双方都有改善关系的需要和愿望，不久美古可能恢复中断54年的外交关系，互设大使馆。美方己表示，将把古从“支恐国家名单”中去除，扫除复交障碍。奥巴马可以避开议会利用手中的行政权力，放松对古巴的一些制裁措施，使两国关系有所发展。但要实现关系完全正常化，美国必须取消对古经济封锁。这涉及有关法律，需要国会批准，而目前参众两院都被反对同古改善关系的共和党所控制，短期内难以实现。同时，美又面临2016年大选，结果难料。如果民主党继续执政，古美可保持改善关系的势头，但共和党人取胜上台，奥巴马宣布的对古“新政”能否继续就很难说了，两国关系则有可能倒退。因此，美古关系正常化前景不容乐观，道路将是漫长曲折的。

（作者为中国前驻秘鲁、智利大使，中国国际问题研究基金会研究员）