缅甸军机越境，炸弹落入中国一边，造成中国边民的伤亡，中国外交部、国防部都进行了严正交涉，中央军委副主席范长龙与缅甸政府军总司令敏昂兰进行了沟通，要求缅甸军方约束部队，否则将采取果断行动。在最近一个星期，缅甸战火时时外溢到中国一边，对边民的生命财产构成了严重威胁。借住网络平台，各种意见得以展现，其中不乏比较激进的举措，比如以军事手段回应这次边境事件。笔者也认为应该更加理性、沉着面对这次事件，使之成为推动中缅边境乃至中国与东盟多边安全合作的起点，在中国的西南边疆塑造更加稳定与和平的安全共同体。

缅北战事是缅甸现代化转型的一部分

炮弹落入中国，已经不是第一次了，缅甸内战时常会外溢出来，数万难民跨过国界进入中国。缅甸军政府与缅北少数民族武装力量之间的战争持续数年，政府军试图结束缅北地区高度自治的局面，进一步集权，虽然缅甸政府军已经多个少数民族武装达成了协议，但要把缅北地区真正整合进来，殊非易事。缅甸统一的国家历史并不久远，缅甸联邦毋宁说是二战之后拼凑起来的国家，境内有130多个民族。现代国家的特征就是有明确的国界，而国界不仅是个地理概念，更是法律的概念。与国界观念兴起相并行的是不干涉观念，也就是一国不能将暴力工具施加于他国。缅甸内战显然已经外溢出国界，这也是这次事件引起广泛讨论的原因所在，不乏有人要求以军事手段回应。笔者从事国际法研究的朋友认为，这一事件可以构成中国自我防卫的理由。但问题在于，无法判断缅甸军机越境的目的，所以，也不能将这次越境视为“入侵”。

缅甸政府军是想在国界范围内垄断使用暴力的权力，在推动民主化改革之前先建立起国家的框架。缅北地区加入缅甸联邦的时候就拥有高度自治，集权与分权的斗争伴随着缅甸现代历史。2010年缅甸大选之后，开启了民主化进程，没有稳固的国家权力框架，选举未必能够带来善治。就像福山所论证的良好的政治秩序包括国家、法治和代议制，而国家的权力框架也是稀缺资源。在二战结束之前，世界绝大多数地区处于帝国统治之下，而帝国是一种松散的权力体系，地方精英才是权力的主体，比如缅北地区就有土司制度。等到民族-国家这种权力装置变成了流行的国家组织形式之后，廓清国界的过程伴随着各种血腥的战争。

缅甸国内政治经历着双重转型，一是今年要进行大选，虽说军人集团试图进行权力的转移，但依然存在着顾虑，缅甸反对党领导人昂山素季在现有的宪法条件下无法参加总统竞选；二是大选若没有稳固的权力框架，有可能会加速国内政治的分化与对抗，佛教徒和穆斯林之间的冲突已经造成严重伤亡。要在大选之前实现权力的集中，军方的态度也愈加强硬，由此可以理解为何去年以来缅北战火不断。而对缅北少数民族武装来说，需要保持自己的话语权。双方的冲突短期内难见平息，这也是一个人造国家与碎片化的历史地理遗产之间的持久性困境。在相当长一段时间里，缅甸是一个封闭和神秘的国家，与外界的接触比较少，在地缘政治上也是处于自我隔离的状态。而随着缅甸正在进行的双重转型，它成为地区乃至全球政治的焦点。值得关注的是，缅甸的内战状态并没有受到叙利亚、乌克兰一样的关注，其中的缘由也是值得深思。

推进缅甸政治和解才是中国的责任

缅甸的转型使之逐渐融入到东盟之中，还成为东盟的轮值主席国。东盟国家乐见缅甸转型，但东盟主要是地区经贸合作的平台，在集体安全方面作为比较少，这与冷战时期东南亚的复杂情势有关系，尤其是越南战争。东南亚曾经也是亚洲的火药桶，新独立的国家都面临着巩固现代国家制度的任务，加上冷战的对垒，进一步销蚀了东盟作为多边安全平台的可能性。今年是缅甸的大选之年，而国内政治局势震荡，东盟也需要有所行动。对中国来说，与东盟的钻石十年，需要在经贸领域之外深化合作，最好是搭建起多边安全机制的舞台，使中国-东盟朝着安全共同体的方向前进一步。

中国的一带一路大战略不仅需要资金，也需要安全这种公共产品，中国利益走出去，需要很好的风险评估，也需要对冲与保护机制。缅甸不仅是中国的邻国，也是21世纪海上丝绸之路的关键点，中孟印缅经济走廊也需要一个稳定和平的缅甸。也就是说缅甸的危机并非一国的危机，也是地区需要面对的难题。在“不干涉”、“主权”依然是东亚地区的强势观念的时候，东盟和中国有义务推动缅甸国内的政治和解，至少可以让冲突各方在谈判桌上而不是在战场上博弈。在2013年的中国-东盟领导人会议上，李克强总理提出了“2+7”的合作框架，其中就包括安全领域的交流与合作。

中国与东盟的经贸合作，已经是成绩斐然，在安全领域的合作却大为滞后，冷战时期的遗产至今没有完全消退，东盟在安全上仰赖于美国，尤其是与美国有军事同盟关系的那些国家。缅甸民主化改革启动以来，美国对缅甸的热情超乎寻常，国务卿、总统先后访问缅甸，希望借着胡萝卜和大棒使缅甸倒向美国。但缅甸现政府以及军人集团在昂山素季的参选资格、国内民族和解等问题上无法与美国保持一致。大国在缅甸问题上的静默可能是其免于媒体关注的重要原因，在缅甸成为大国博弈焦点之前，建立安全机制也算是一种预防性外交。

在全球化时代，安全的范畴已经大大扩展，除了国家的领土与主权的安全之外，还有人的安全，族群的安全，安全的定义也就随之而变。什么是安全？并非是暴力压制之下的稳定，而是一种良性共存的状态。缅北战火意味着军事安全依然是缅甸的首要威胁，而暴力冲突难免会螺旋上升。缓和暴力冲突的重要途径是让暴力冲突逐渐脱离安全的话语。威胁在很大程度上一种话语的建构，当一种议题变成了对安全的威胁之后，就会调动主要资源予以应对，尤其是暴力工具，比如9·11之后，恐怖主义变成了安全议题，小布什顺理成章地发动反恐战争。缅北的自治政府被缅甸政府军视为核心威胁之后，冲突也就无可避免了。

缅北议题首先需要“去安全化”，或者依靠法治和选票推进包容性的政治和解，目前而言，仅仅依靠缅甸国内的力量很难开启和维持这样的政治进程。东盟与中国有义务帮助缅甸开启这个“去安全化”的进程。东盟力图在2015年建成东盟共同体，缅甸国内的政治纷争不利于东盟的市场一体化，缅甸需要将经济发展置于核心议题，先把国内的经济蛋糕做大。

缅甸的转型有赖于中国与东盟的合作，未尝不可以采取“双轨”的行动。缅甸的和平转型需要借助多边力量，而边境地区的冲突由中缅双方建立沟通与协调机制，建立通报机制。要在缅北地区廓清国界，建立韦伯意义上的国家，对缅甸政府军来说也是非常艰难的任务，于边境少数民族而言，是一场难见曙光的冲突。换个思路来看，缅北地区划定为特区，冻结军事冲突，由中国、东盟和缅甸三方予以保障，在此基础上推进经济改革与发展，建立经济走廊，实现互联互通，这可能是各方之间的可以达成的最大公约数。

（作者为吉林大学国际关系研究所特约研究员，国际关系史博士，文章转自BWCHINESE中文网）