特朗普重新执政以来，以关税为武器对全球发起贸易战，甚至将与美国签订了《美墨加协定》（USMCA）的墨西哥和加拿大也纳入打击范围。2026年USMCA将面临联合审查，在美国关税政策的影响下，USMCA是否存在解体的可能？未来将会朝着什么方向发展？

美国加征关税为美墨加合作带来不确定性

作为特朗普第一任期内重要成果之一，USMCA被其称为代表了美国贸易政策的“黄金标准”，是美国未来贸易政策的模版。特朗普第二任期开启以来，已宣布多项关税措施，墨西哥和加拿大作为USMCA成员，也难逃特朗普“关税大棒”的打击。2月1日，特朗普宣布以非法移民、毒品问题为由，对墨西哥、加拿大加征关税。自3月6日起，美国对加拿大不符合USMCA优惠范围的能源产品和钾肥征收10%关税，对其他不符合USMCA的产品征收25%的关税，其他符合USMCA优惠范围的产品则免征关税，并且豁免期无限延长。此外，美国根据1962年《贸易扩展法》第232条，分别于3月12日和4月2日宣布对全球钢铁和铝、汽车加征25%关税，墨西哥和加拿大也包含在内。根据特朗普的关税计划，在因墨西哥、加拿大造成的移民、边境问题的紧急状态解除后，美国将对不符合USMCA的产品征收12%的关税，能源、钾肥、符合USMCA免税条件且在美国实质完成的商品零件或组件产品的关税另计。美国出台关税措施后，加拿大采取了反制措施，墨西哥则希望与美国加强对话。

特朗普不断加码的关税政策已经违背了自由贸易理念，为美、墨、加三国在USMCA下的合作带来不确定性。USMCA于2018年签署，2020年生效。与美国签署的其他贸易协定不同，USMCA协定中纳入了“日落条款”。该条款规定协定有效期为16年，缔约方每六年对协定进行联合审查，以决定是否续签。如果三方中任何一方决定不续签协议，三国将每年举行会议，直至同意续签协定；如果不能续签，协定将在2036年到期后自动终止。根据该条款，USMCA将于2026年7月迎来首次联合审查。

USMCA联合审查的规定鲜明体现了“美国优先”的理念，为美国提供了持续修改协定的条件。一方面，该规定有助于美国根据情况的变化进行调整，以保持与贸易伙伴之间的平衡；另一方面，该规定有助于提高解决贸易摩擦效率，帮助美国纠正其认为的不公平贸易行为和市场扭曲。

USMCA与美国“绝对优先”目标之间的差距

特朗普认为贸易政策应服务于国家利益。根据特朗普2025年贸易议程，美国希望继续延续特朗普第一任期内“美国优先”的贸易方针，并采取措施纠正过去贸易政策中的失误，解决所谓扭曲全球贸易体系、损害美国竞争力的结构性挑战，实现降低商品贸易逆差规模、提高制造业占国内生产总值（GDP）的比重、提高家庭实际收入三个目标。但在特朗普看来，目前USMCA的规定和执行情况可能与美国想要实现的“绝对优先”目标存在差距。

第一，USMCA没有体现对非法移民和芬太尼问题的关切。一直以来，非法移民等问题是特朗普竞选的重要议题。特朗普指出，在拜登任内，美国非法移民数量急剧增多，承诺自己当选后要予以纠正。特朗普还称，非法移民、芬太尼泛滥造成国家紧急状态和公共卫生危机。当前，美国97%的毒品缉获都发生在美墨边境，加拿大国内芬太尼产量和在国际毒品分销中的影响力也日渐增大，因此遏制芬太尼从墨、加流入美国成为特朗普第二任期的重要关切。

第二，美国与墨西哥之间的贸易逆差问题。USMCA生效以来，美墨贸易逆差进一步扩大，这与特朗普政府的贸易政策发生了抵触。根据布鲁金斯学会发布的数据，美墨双边商品贸易逆差从2014～2018年的年均649亿美元，扩大至2019～2023年的年均1192亿美元。美国非常担心“中国产品通过墨西哥进入美国”。有数据表明，自2018年中美贸易摩擦发生以来，美墨贸易与中墨贸易同步增加，以实际价格计算，美国自墨西哥进口额从2018年的3393亿美元增加到2024年的4534亿美元，增长33.6%。同期，墨西哥从中国进口额从834亿美元上升到1033亿美元，增长23.8%。此外，根据墨西哥经济部发布的数据，近年来中国对墨西哥直接投资流量增长显著，从2018年的2.69亿美元增长到2024年的7.1亿美元，增长1.64倍。

第三，USMCA对推动制造业回归仍存在可改善空间。以汽车制造业为例，为推动汽车制造产业链的回流，USMCA文本提高了汽车行业原产地规则，要求逐年提高整车和零部件的区域价值含量，规定需要有不低于75%的价值增量在北美完成；要求整车生产所用钢铁和铝至少有70%在北美地区采购；新增劳动区域价值含量要求。从USMCA执行的效果来看，原产地规则的收紧确实促进了制造业的回流，近年来美墨间汽车行业贸易逆差在双边贸易逆差中占比逐渐降低也反映了这一点。2018年，汽车及零部件在美墨双边逆差占比达到91.9%，2024年降至64%。但在汽车制造业的回流上，美国认为仍有可改善的空间，目前美国与墨西哥和加拿大争论的焦点主要集中在原产地规则的计算方法上。美国希望进一步收紧原产地规则，加大力度阻止中国汽车产品通过对墨西哥零部件出口和投资进入美国。

第四，USMCA可进一步服务于促进高薪就业，保护美国工人、农民、企业等利益的目标。为缩小美墨之间工资差距，墨西哥根据USMCA要求，修订了劳动法，并创设了劳工快速反应机制，提高制造业工人的工资。美国根据劳工快速反应机制，已经对在墨西哥境内经营的企业发起34次审查，所涉行业以汽车制造业为主，美国对大多数案件的解决都较为满意。自USMCA实施以来，美墨汽车产业工人工资差距有所缩小，双边工资差距从2018年的9倍下降到2024年的6.9倍。但由于墨西哥仍有较大低工资优势，使得美国制造业领域离岸外包仍在继续，这或成为美国2026年重点审查的地方。此外，USMCA要求三方在禁止进口强迫劳动生产的产品上建立合作机制，但美国认为合作进展缓慢。美方还称，墨西哥和加拿大仍存在侵犯美国利益的领域，墨西哥主要体现在宪法改革与履行USMCA义务上，加拿大则涉及乳制品、软木材、数字服务税等议题。

USMCA可能修改的内容

尽管特朗普的贸易政策为美、墨、加三国在USMCA下的合作带来不确定性，但三方都不会退出USMCA。对美国而言，由于劳动力有限，美国仅依靠自身的力量无法实现扩大制造业占GDP比重的目标。此外，美国需要在非法移民和芬太尼问题上深化与墨西哥和加拿大的合作。而对墨西哥和加拿大而言，两国高度依赖美国市场，根据布鲁金斯学会数据，墨西哥和加拿大分别有83%和78%产品出口至美国，这种深度捆绑关系成为维系协议的基础。展望未来，USMC可能通过审查，针对一些条款进行技术性调整，以进一步拓宽三方合作领域。

第一，纳入对非法移民、芬太尼等议题的合作和争端解决机制。边境安全可能是2026年USMCA审查的重点议题之一。USMCA可能的修改方向是，在贸易协定中建立针对非法移民、芬太尼问题对话合作机制，以及相关的争端解决机制。

第二，加强制造业合作，协调对华政策的立场，降低对中国依赖。三方将强化在关键矿产、电动汽车、人工智能等新兴领域的合作，这也将成为USMCA修改的重点，旨在降低对中国依赖。一是深化在关键矿产和电动汽车领域合作。三方或将建立北美关键矿产俱乐部，对关键矿产进口实施共同关税；加强在电动汽车产业链上的合作，对华采取共同策略。二是协调标准一致。三方将就区域价值含量计算方法和关键矿物清单，采矿、加工和精炼业务的贸易救济措施，关键矿产补贴及共同投资，评估减少对中国依赖所取得的进展，人工智能监管、隐私政策和网络安全，以及人工智能知识产权标准等领域进行协调，争取达成一致。三是维护关键矿产供应稳定。加强对关键矿产储存和回收，通过长期采购协议或差价合约稳定关键矿产的价格，降低对中国的依赖。四是可能建立应对供应链中断的合作机制，以及建立中国投资对北美供应链影响的审查机制。

第三，进一步深化劳工领域合作。强化劳工标准执行、进一步缩小美墨工资差距也将成为USMCA审查的重点。USMCA可能调整的方向是：扩大劳工快速反应机制的应用范围，提高汽车及汽车零部件区域价值含量要求，提供资金帮助墨西哥落实保护劳工权利的承诺，对产品进口建立北美共同劳工标准。此外，三方还将加强在电动汽车、人工智能等领域劳动力培训。

第四，解决美国与墨西哥、加拿大现有领域争端。在墨西哥方面，由于美国认为墨西哥相关政策与USMCA要求存在冲突，损害了美国企业利益，美国可能在司法改革、机构改革、能源政策等领域加强对墨西哥的审查。在加拿大方面，美国与加拿大将在乳制品和软木材准入、降低数字服务税率等领域展开讨论。

综上，在美国关税风暴影响下，USMCA虽然不会解体，但是未来的修改方向将更加围绕美国“绝对优先”的目标，进一步服务于美国的利益。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所助理研究员，文章转自世界知识期刊）