3月24日，日本政府宣布在位于东京市谷的防卫省内成立“统合作战司令部”，编制240人，由航空自卫队出身的统合幕僚副长南云宪一郎出任首任司令官。该司令部的核心职能包括统一指挥从“平时”到“战时”的陆上、海上、航空自卫队各项遂行任务，并与驻日美军深度融合，进而提升日本的战时指挥能力。“统合作战司令部”的成立，意味着日本防卫指挥体制的重大调整，有当地媒体喻之为“担负着日本的未来命运”。

意图构建一元化联合作战指挥体制

为加强陆上、海上与航空自卫队的统合运用，日本早在1954年就曾成立统合幕僚会议，后于2006年调整为统合幕僚监部。

迄今为止，以统合幕僚长为首的统合幕僚监部，在综合性军事判断和军事作战指挥上辅佐首相及防卫大臣。根据统合幕僚长的建议，首相下令出动，再由防卫大臣向部队发布命令。从法律规定看，统合幕僚长仅有给防卫大臣当参谋的职权，而没有对自卫队部队的指挥权。但在具体实践中，统合幕僚长既负责制定作战方案、辅佐首相和防卫大臣，又负责根据首相和防卫大臣的命令指挥部队“出动”，以及与驻日美军进行协调。

对此，日本国内始终存有一种担心——一旦发生实际武力攻击事态及全国规模灾害，以统合幕僚长为首的统合幕僚监部，在辅佐首相及防卫大臣进行综合性军事判断的同时，很难就自卫队整体的作战指挥向防卫大臣提出建议。例如，在2011年“3·11大地震”期间，统合幕僚长因忙于向防卫大臣及首相汇报，以致被认为在自卫队指挥运用上投入的时间和精力不足。在日本政府看来，现行体制下“军令”系统效率过低，统合幕僚长无暇专注于自卫队的指挥运用。

为解决上述问题，日本政府采取通过设立“统合作战司令部”来实现“角色分工”的政策路径。在此过程中，2022年12月，日本政府发布的新版《国家防卫战略》明确提出：“为强化统合运用的实效性，通过调整现存机构，创设能够一元化指挥陆上、海上与航空自卫队的常设机构统合司令部。”2023年4月，日本统合幕僚长吉田圭秀明确提出“统合作战司令部”和统合幕僚监部的权责划分：前者负责战役层级的联合作战指挥运用，后者负责战略层级的辅佐防卫大臣决策。

历经多方准备，日本参议院全体会议于2024年5月通过了《自卫队法》等修正案，核心就是新设统一指挥陆海空自卫队的常设机构“统合作战司令部”。根据相关法律修正案，在防卫大臣的授权下，统合作战司令官指挥自卫队的行动范围包括：《自卫队法》第六章规定的防卫出动、治安出动、海上警备行动、弹道导弹等摧毁措施、灾害派遣、应对侵犯领空措施、海外侨民运送、重要影响事态中对美军等的后方支援、国际紧急援助行动、联合国维和行动等国际和平合作业务；《防卫省设置法》规定的在日本领域及其周边平时开展的警戒监视活动；其他法律规定运用自卫队的场合。

此次成立的“统合作战司令部”，由总务、情报、作战、后方运用、指挥通信运用以及法务等六个主要部门组成，以确保其能够有效指挥和管理自卫队的各项任务。至此，自卫队的战略参谋权与战术指挥权被一分为二，参谋权归属统合幕僚长，指挥权归属统合作战司令官。

在“统合作战司令部”体制下，日本自卫队的“军令”系统效率将大幅提升。其中，在多域联合作战领域，它将承担陆海空及太空、网络、电磁波等领域的联合作战“司令塔”职能。在行使反击能力领域，它将在汇总各自卫队收集的“敌方”情报的基础上指挥部队实施反击，还将根据任务需要迅速编组并指挥由多个作战域力量组成的联合部队。

从“平时至战时”，归根结底还是“战时”。因此，“统合作战司令部”的成立，其实质在于推动日本自卫队战时联合作战指挥能力的提升。

驻日美军司令部同期“升格”

防卫一体化是日美同盟强化的核心内涵，其关键在于双方指挥控制框架的一体化合作。“统合作战司令部”的成立，不仅有助于日本构建一元化联合作战指挥体制，还将促进日美两国实现指挥控制框架一体化合作。

目前，驻日美军司令部并没有作战指挥权，仅承担基地管理等职能，在日美防卫合作中更多扮演了“行政角色”，其司令通常由美空军第五航空队司令兼任。驻日美军的部队运作指挥以及与自卫队作战协调，均由位于夏威夷的美军“印太”司令部掌控。例如，总部位于横须贺的美国海军第七舰队和驻扎在冲绳的美国海军陆战队，其作战指挥权都归属“印太”司令部。对此，日美两国认为，双方指挥控制体制的合作存在距离、时差等弊端，为了自卫队与美军顺畅合作以应对“有事”，需要加强驻日美军司令部的权限。

在日本推进“统合作战司令部”计划的同时，日美两国也在同盟框架下着手推进指挥控制框架一体化合作。2023年1月，日美“2+2”会谈后发表联合声明，提及日本计划成立“统合司令部”。这实际上是表明美国对此持认可态度。2024年4月，日美首脑会谈后发表联合声明，宣布“有意通过双边方式升级各自的指挥控制框架，并在和平时期和突发事件期间加强美国和日本之间的互操作性和规划”，“面对紧迫的地区安全挑战，更加有效的日美同盟指挥控制将会加强威慑力并促进一个自由开放的印太地区”。同年7月，日美“2+2”会谈再次确认了调整自卫队和驻日美军指挥控制框架。时任美国国防部长奥斯汀对记者表示：“这将是驻日美军自成立以来最重大的变化，也是70年来我们与日本军事关系最有力的改善之一。”今年2月，日本首相石破茂访美并与特朗普会晤后发表联合声明，重申将改进各自的指挥控制框架，继续深化日美同盟。另外，美国“2024财年国防授权法案”也要求加速调整驻日美军指挥机构，以有效协调日美联合作战。

作为具体方案，美国计划同期将位于横田基地的驻日美军司令部升格为“统合军司令部”，将驻日美军司令的军衔升格为上将，并将驻日美军的部队运用指挥权限从“印太”司令部转移过来，以配合日本成立“统合作战司令部”。如此一来，日美指挥控制框架的对接“架构”将更加明确，即统合幕僚监部与美国参谋长联席会议对接，“统合作战司令部”与美国“统合军司令部”对接。此外，在“统合军司令部”框架下，日美两国还在探讨将负责与自卫队协调业务的工作部门迁移至东京都中心区域的美军赤坂新闻中心（东京港区六本木）。相较于距离防卫省约40公里的横田基地，赤坂新闻中心离防卫省只有三公里，两个司令部之间的沟通将更加便捷。日本通过谋求自卫队“统合作战司令部”与美军“统合军司令部”的紧密合作，将进一步推进美军与自卫队的一体化。

值得指出的是，日本还注重与澳大利亚等其他盟伴国家的司令部在情报共享及运用层面上加强合作。例如，2024年9月，日澳两国外长加防长“2+2”会谈，就向各自的“统合作战司令部”相互派遣联络官达成协议。这意味着“指挥控制框架一体化”在未来很有可能由日美同盟向“日美+”小多边机制外溢。

国内争议与地区安全风险并存

对于日本构建一元化联合作战指挥体制与日美指挥控制框架一体化合作的发展动向，日本国内是有争议的。

一是有关“自主防卫”的争议。“自主防卫”是日本实现政治军事大国目标的核心诉求，具体体现在自卫队谋求建立自主的、高度现代化的联合作战指挥体制。但在日美同盟框架下，日本政府推行“自主防卫”始终存有限度。与日本政府不同，部分在野党势力则担心由于美军实力与自卫队相比具有压倒性优势，自卫队有可能事实处于美军指挥之下，因此日美过度“一体化”将削弱自卫队作战指挥权的独立性。

二是有关宪法规定的“文民统制”争议。在2015年防卫省改革过程中，日本政府已大幅削弱内局文官的权限，同时向由自卫官出任的幕僚系统赋予直接辅佐防卫大臣的权限。此次成立“统合作战司令部”后，统合幕僚监部将在防卫省内部进一步挤压内局文官的决策辅佐地位。日本国内也有人担心政治家今后只是追认自卫官作出的决定，从而不能有效做出防卫决策。

三是有关“专守防卫”的争议。从决定保有攻击他国的“反击能力”，到不断完善联合作战指挥体制，日本防卫力量建设的“攻势化”趋势日益明显，日本社会舆论质疑日本政府长期奉行的“专守防卫”原则已经“形骸化”。

显然，日本成立“统合作战司令部”意味着正将更多的国内资源投入到防卫领域中去，妄图通过防卫手段来拓展国家利益，且与美国的大国竞争及地区安全战略深度“捆绑”。在“统合作战司令部”体制下，日本对外政策偏向军事抗衡的冒险冲动将继续加强，其不断加大力度介入地区热点问题的趋势，将导致地区安全稳定面临更严重风险。

（作者王佳睿为国防科技大学外国语学院助理研究员，徐万胜为国防科技大学外国语学院教授，文章转自世界知识期刊）