一、巴基斯坦恐怖主义形势恶化

（一）巴基斯坦恐怖暴力活动升级

一是恐怖袭击数量和造成的死伤人数逐年递增。巴基斯坦2015—2020年恐怖袭击数量和造成的死伤人数整体呈下降态势，但这一趋势2021年开始发生逆转。巴基斯坦2021—2024年恐怖袭击的次数各为207、262、306和521次，分别较上一年增长42%、27%、17%和70%。恐怖袭击导致的死亡人数各为335、419、693、852人，分别较上一年增长52%、25%、65%和23%。二是恐怖袭击“全境开花”，开普省和俾路支省遭袭尤为严重。巴基斯坦全国范围内均发生过恐怖袭击，其中的绝大多数集中在开普省和俾路支省。2021—2024年两省恐怖袭击次数之和占巴基斯坦全境恐怖袭击总次数的90%以上。三是巴基斯坦暴恐势力类型多样，宗派暴恐事件逐步增多。巴基斯坦暴恐势力大致有四种类型：伊斯兰极端武装、民族分离势力、反宗教少数派的宗教极端组织和反印度的宗教极端组织。近两年来，教派恐怖主义威胁逐渐上升，特别是2024年下半年以来，开普省库拉姆地区围绕教派争议和土地纠纷发生一系列严重的暴力事件，导致大量伤亡。

（二）针对“高价值目标”的袭击增多，中国成巴基斯坦恐怖袭击的主要外国目标

巴基斯坦暴恐势力袭击目标包括政府工作人员、军警、情报机构人员、平民、国际组织人员和外国目标等。但暴恐势力袭击的主要目标近年来逐渐由平民转向政府官员、军警和情报人员等特定群体。尤其需要警惕的是，中国开始成为巴基斯坦恐怖袭击的主要外国目标。据不完全统计，巴基斯坦境内2021-2024年发生了10多起针对中国目标的恐怖袭击事件，其大多由“巴塔”和“俾路支解放武装”所为，且多与中巴经济走廊项目有关，造成10多名中方人员伤亡。

（三）三大暴恐势力竞相作恶，为绝大多数恐怖袭击的罪魁祸首

一是“巴塔”卷土重来，效仿阿塔的管理模式，建立“影子”政府，并强化中央职权，成巴基斯坦境内的最大暴恐威胁。二是俾路支分离势力加紧以恐谋“独”，威胁扩散。俾路支分离势力是巴基斯坦境内仅次于“巴塔”的第二大暴恐威胁源，其不仅加速内外融合，且越来越青睐暴恐战术，升级袭击烈度，甚至谋建跨国营地，跨境袭击能力大增。三是呼罗珊分支加速向巴基斯坦渗透，与巴基斯坦境内多支暴恐势力狼狈为奸，活动区域不断扩大，经常袭击特定目标，成巴基斯坦的重大安全威胁。

二、巴基斯坦恐怖主义形势恶化的诱因

（一）巴基斯坦政府治理能力不足

巴基斯坦国家治理方面存在诸多问题，未能有效铲除滋生恐怖主义的土壤。一是政治分裂。伊姆兰·汗2018年的上台冲击了巴基斯坦原有的政坛格局，导致巴基斯坦党争不断、政治不稳定，使得反恐共识被撕裂，反恐行动政治化，反恐政策难以持续、稳定地推进，效果大打折扣。二是经济形势恶化。自2021年以来，巴基斯坦深陷经济危机，通货膨胀高企，外汇储备短缺，财政收入有限，赤字率严重，农业和粮食安全问题突出，引起生活成本和失业率不断上涨。由于经济形势恶化，政府对反恐的投入后继乏力，使得用于军事行动和情报收集等方面的资金不足，限制了反恐行动的规模和力度。三是原联邦直辖部落区（FATA）的治理失序。原联邦直辖部落区并入开普省后，面临资金短缺、基础设施建设滞后、安保力量不敷需要、部落长老蜕变为不稳定因素等诸多问题，加剧了恐怖主义活动。

（二）阿富汗塔利班再次掌权及美国从阿富汗撤军留下地区安全真空

阿富汗塔利班再次掌权及美国从阿富汗撤军打破了原有的地区安全格局，导致巴基斯坦恐怖主义活动显著增加。一是巴基斯坦暴恐势力面临的生存压力相对减轻，此前藏匿在阿富汗的部分恐怖主义势力也转移至巴基斯坦。二是美国与巴基斯坦的反恐合作受阻，导致巴基斯坦反恐斗争获得的外部支援减少。三是美式武器大量流入暴恐势力之手，使其军事能力得以提升。

巴基斯坦与阿富汗塔利班关系恶化也对巴基斯坦反恐大局造成负面影响。一是双方在“巴塔”问题上分歧严重。阿塔不愿帮助巴基斯坦政府打击“巴塔”，巴基斯坦政府就直接跨境袭击“巴塔”，由此引发阿塔与巴基斯坦的军事对峙，加深了双方之间的不信任。二是阿塔对印度在坎大哈等地扶持俾路支分离势力坐视不管，进一步加剧了巴基斯坦的不满。三是巴基斯坦驱逐阿富汗难民，扩大了两国的信任鸿沟。

三、巴基斯坦政府反恐政策的调整

（一）伊姆兰·汗政府的反恐政策

伊姆兰·汗执政期间，巴基斯坦的反恐战略主要围绕延续《国家反恐行动计划》框架和推动与“巴塔”的和谈展开。一是延续《国家反恐行动计划》。2014年，巴基斯坦发起“利剑行动”，随后推出《国家反恐行动计划》，伊姆兰·汗2018年上台后继续推进该计划，重点措施包括遏制恐怖主义融资、打击暴力极端主义等。二是积极推动与“巴塔”的和谈。2020—2022年，巴基斯坦政府与“巴塔”进行了多次谈判，但均以失败告终。三是颁行《国家安全政策》（2022-2026）。2021年12月，巴基斯坦推出首份《国家安全政策》（2022-2026）。该政策涵盖六大领域：国家凝聚力、经济发展、国防与领土完整、国内安全、外交政策及人类安全。它将经济安全置于核心位置，期望借此加强军事安全和人民安全，从而逐渐消除恐怖主义滋生的土壤。

（二）夏巴兹·谢里夫政府的反恐政策

夏巴兹·里夫2024年3月上台后，将反恐作为优先事项，出台了新的反恐政策。一是出台“稳定决心”反恐愿景。2024年6月22日，夏巴兹˙谢里夫总理主持召开的高层会议批准了“稳定决心”政策，旨在“全面、坚决打击极端主义和恐怖主义威胁”。二是开展“俾路支省全面军事行动”。巴基斯坦联邦最高委员会2024年11月19日召开会议，批准了“俾路支省全面军事行动”计划，决定在俾路支地区展开全面军事行动，打击恐怖主义势力。三是推动与中国及美国等国的反恐合作。

（三）成效评估

伊姆兰·汗与夏巴兹·谢里夫两届政府的反恐政策调整显示了巴基斯坦政府的反恐决心，但成效并不显著，前景不容乐观。伊姆兰·汗的《国家反恐行动计划》和《国家安全政策》（2022—2026）未能切实实施，与“巴塔”的和谈也以失败告终。夏巴兹·谢里夫的反恐新政虽有创新，但面临诸多挑战。一是难以消灭恐怖分子的有生力量，“巴塔”和俾路支分离势力等恐持续坐大。二是党争和地方政治力量的反对致夏巴兹？谢里夫反恐新政承压。三是恢复与阿塔的信任任重道远。

（作者为现代院反恐研究中心主任、研究员，文章转自“中国现代国际关系研究院”公众号）