2025年3月19日，欧盟正式发布《欧洲防务白皮书—为2030准备》（以下简称《防务白皮书》）。这是在俄乌冲突持续延宕、中东乱局阴云不散、美国加速战略收缩和施压欧洲承担更多防务责任等多重危机叠加的背景下，欧盟发表的首部《防务白皮书》。《防务白皮书》共22页（英文文本），分为前言和八个章节。欧盟发表《防务白皮书》，其宗旨是在“欧洲面临日益严重威胁”的形势下，打造“一个安全而有韧性的欧洲”，近期目标是应对乌克兰危机的“燃眉之急”，远期目标是提升欧洲的战略自主，减少对美国的过度依赖，促进欧盟防务一体化建设。

一、《欧洲防务白皮书》的主要内容

《防务白皮书》对欧洲面临的战略环境进行了评估，认为“对欧洲的安全威胁正在激增”。因此，“欧洲必须采取战略性应对措施”，提出了为2030年准备的路线图，即缩小能力差距、加强国防工业、增加国防开支和深化伙伴关系。

1.对欧洲安全形势的评估

《防务白皮书》认为，“国际秩序正在经历1945年以来从未见过的巨大变化，这些变化在欧洲尤为深刻”。“对欧洲的安全威胁正在激增”，战略环境迅速恶化。“俄罗斯是欧洲安全的根本威胁”，俄乌冲突“迫使欧洲面对欧洲大陆自1945年以来从未见过的高强度战争的现实”。“美国是欧洲强大的传统盟友，但它认为对欧洲的承诺过多，需要重新平衡，将降低其作为欧洲主要安全保障者的历史作用”，“正在从欧洲转向印太地区”。“中国崛起的安全影响同样具有战略意义。地缘政治的竞争加剧了世界一些地区的不稳定，中东北非战乱不已。地缘政治竞争还引发了全球性技术竞赛。网络威胁等混合战以及非法移民和气候变化等问题严重影响世界和欧洲的安全和稳定。欧盟委员会主席冯德莱恩惊呼，“世界充满危险”，“收获和平红利的时代已经结束，我们依赖的安全架构不能再被视为理所当然，势力范围和权力关系的时代又回来了”。欧洲重新武装的时刻已经到来，为2030年做好准备。

2.缩小能力差距

《防务白皮书》认为，从乌克兰战场的经验教训看，今天“欧盟成员国存在严重的能力差距，将影响执行长期复杂的军事行动。”为提高欧洲的防务能力，《防务白皮书》根据成员国已确定的能力差距，列出了七个优先领域：（1）防空和导弹防御，需建立一种综合的、多层次的防空和导弹防御系统；（2）火炮系统，包括现代火炮和远程导弹系统；（3）弹药和导弹，建立弹药、导弹及其部件的战略库存以及足够的生产能力；（4）无人机和反无人机系统，包括空中、地面、水面和水下无人航行器；（5）军事机动性，建设一个由陆路、机场和港口组成的运作良好的欧洲运输网络，以提高部队和军事装备的快速运输；（6）人工智能、量子、网络和电子战，将军事人工智能和量子计算等应用于国防；（7）关键基础设施的保护，包括但不限于战略空运和空中加油、情报与监视、空间、通信设施以及军用燃料基础设施。

3.加强国防工业

《防务白皮书》认为，国防工业是准备战争和可靠威慑不可或缺的先决条件。尽管欧洲有多家具有全球竞争力的军工企业，但欧盟国防工业的基础存在结构性的弱点，无法满足国防和军队的需要。为此，欧盟将在六个战略方向上支持欧洲的国防工业：（1）加强和提升欧盟国防工业的整体能力；（2）确保关键行业供应的安全，减少对外依赖；（3）建立一个真正的欧盟军事装备市场；（4）简化现有规则，减少繁文缛节；（5）加强研发，促进创新；（6）保持、吸引和拓展防护部门的人才，提高其技能和专业知识。《防务白皮书》特别强调，建立欧盟统一的军备市场尤为重要，这不仅将有助于增强欧洲武器装备的竞争力，而且还能扩大欧洲国防工业的规模和提高部队的联合作战能力。欧盟要求，到2030年成员国65%的军事装备需购自欧盟内部或相关伙伴国家，而非美国或英国。

4.加大国防投入

《防务白皮书》指出，近几年来，欧盟成员国的国防开支虽有所增长，但远低于美国、俄罗斯等国，满足不了当前安全形势的需要。为此，欧盟委员会制定了“重新武装欧洲”计划，目标是在四年内筹集8000亿欧元。“重新武装欧洲”计划将通过五项举措突破现有的限制。（1）首次启动《稳定与增长公约》的豁免程序，允许成员国在不触发过渡赤字程序的情况下，可以调动高达国内生产总值1.5%的额外国防支出。预计在未来四年内，这一措施将为成员国释放6500亿欧元的财政空间，创造增加国防投入的条件；（2）欧盟计划设立欧洲安全与行动（SAFE）贷款工具，提供约1500亿欧元贷款，助力成员国联合采购更好、更欧洲化的武器装备；（3）欧盟允许成员国利用“凝聚力政策”资金等现有预算渠道，加大对国防研发和军工企业的投入；（4）欧洲投资银行将打破传统上“不资助杀伤性武器”的限制，为军事基础设施建设和网络安全、量子技术等关键技术的研发提供信贷支持；（5）欧盟将通过改革金融市场规则，加速引入私人资本。

5.深化伙伴关系

《防务白皮书》认为，“安全挑战具有全球性，需要国际合作”。与国际组织和伙伴国家合作，是欧盟应对欧洲防务和国防工业挑战的关键。欧盟将允许志同道合的合作伙伴参与欧洲防务项目的合作。这有助于减少武器装备供应链的过度依赖，增强欧洲的经济安全，增加欧洲防务能力，提高欧盟军事装备的竞争力。欧盟将强化伙伴关系的国际组织和国家有：（1）北约仍是欧洲成员国集体防御的基石，欧盟与北约的合作是欧盟安全和防务发展不可或缺的支柱；（2）英国是欧洲的重要盟友，应加强双方的安全和防务合作；（3）挪威已是欧盟防务计划的合作伙伴，应强化与其合作；（4）应该进一步密切与加拿大的合作关系，以维护跨大西洋的安全；（5）应与阿尔巴尼亚、黑山、摩尔多瓦、北马其顿、瑞士、冰岛和土耳其等国就安全和防务问题进行接触与合作；（6）应探索与印太地区伙伴日本、韩国、澳大利亚、新西兰以及印度国防工业的合作关系。

二、对《欧洲防务白皮书》的几点看法

《防务白皮书》，勾画了为2030年准备的路线图。这是欧盟试图减少对美国的安全依赖、重塑全球战略地位的重要举措，但说易行难，将面临诸多困难和挑战。

1.各国的安全关切和利益诉求并不一致

长期以来，东西欧和南北欧国家在经济、社会、文化、以及所处地域的差异，特别是“欧洲认同”价值观的差异，常常会导致在重大问题上产生分歧。在“重新武装欧洲”计划问题上，波兰和波罗的海三国不仅支持该计划，而且还宣布要增加国防开支，波兰宣称要在2025年将国防开支在国内生产总值中的比例提升至5%。匈牙利、捷克、斯洛伐克等国则对该计划兴趣不大，匈牙利甚至持反对态度。意大利、西班牙、葡萄牙等南欧洲国家，对该计划热情不高。东欧国家地理上同俄罗斯接壤或距离较近，又长期处于东西方对抗的最前线，不安全感更加强烈，而南欧国家远离前线，正如西班牙首相桑切斯强调，“南欧国家面临的挑战与东欧盟友不同，需要加强边境管制，打击非法移民、恐怖主义和网络攻击”。就“重新武装欧洲”计划中向欧盟成员国提供1500亿欧元贷款用于国防投资问题，由于利益诉求的不同，德国认为这一贷款计划应向一些密切合作的非欧盟国家开放，法国则认为这笔资金不应用于购买非欧盟国家生产的武器装备。

2.增加防务投入必将影响经济社会发展

自2021年以来，欧盟成员国的国防开支增长了30%，2024年达3260亿欧元，占欧盟国内生产总值的1.9%，其中23个是北约成员的欧盟成员国，2024年国防开支占国内生产总值的1.99%，2025年达2.04%。近年来，经历了能源和通胀冲击之后，欧元区经济2024年年初恢复增长，但2024年第四季度再次停滞，法国和德国欧洲两大经济体的经济则呈负增长，法国-01%，德国-02%。虽然法国、德国等一些国家承诺增加国防开支，但在经济不景气的形势下，增加防务投入必将影响经济社会的发展。因为防务开支的增长，必然会削减其他方面的预算。特别是公共债务占国内生产总值极高的法国（113%）、意大利（130%）和西班牙（103%）拒绝欧盟向成员国提供1500亿欧元贷款用于国防投资的计划，他们希望欧盟提供捐款而非贷款，以免增加本国债务负担。虽然欧盟的借贷成本低于大多数成员国，但其发放的贷款仍将计入各国的国家债务。

3.建立统一的军备市场谈何容易

欧洲国防工业比较发达，从业人员58.1万人，2023年营业额达1588亿欧元，特别是法国、德国和意大利拥有比较完整的国防工业。但是，欧洲国防工业重复，武器平台分散，浪费人力物力财力。法国总统马克龙说，欧洲国家的武器平台过于分散，欧盟有62种地面武器平台，美国只有8种；在海军领域，欧洲47种，美国为6种；就主战坦克而言，欧洲有十多种性能不一的坦克。如此分散的武器平台，不仅浪费人力物力财力，也难以形成欧洲统一的军备市场。就《防务白皮书》设定的到2030年成员国65%的军事装备需购自欧盟内部的要求，谈何容易。欧洲虽然拥有欧洲导弹集团、泰雷兹公司、达索公司等著名军工企业，但现实很骨感。斯德哥尔摩和平研究所的数据显示，2020年至2024年期间，北约欧洲成员国进口的武器64%来自美国。以作战飞机为例，在欧洲国家中只有希腊、克罗地亚和塞尔维亚购买了法国的“阵风”型战斗机，而德国、意大利、波兰等十多个欧洲国家选购了美国的F-35型战斗机。据统计，欧洲国家的订单约占F-35型战斗机出口总订单的57%。

4.白皮书对中国的认知赤字值得警惕

欧盟期望实现战略自主、提高在国际事务的话语权，要求在结朿俄乌冲突和平进程中发挥作用，中国多次表态予以理解和友持。中国坚持对欧友好合作，支持欧洲加强战略自主暨一体化进程。然而，欧盟《防务白皮书》却鼓吹“中国威胁论”，声称我国“迅速扩大包括核、太空和网络在内的军事能力，正在明显改变印太地区的战略平衡”。还对台海、东海和南海形势妄加评论，认为“这将对欧洲产生深远的战略和经济影响”。中国与欧洲相距十万八千里，在国际关系中并无根本利害冲突，而是有很多共同利益。《防务白皮书》对中国的认知赤字值得关注。欧洲应该理性客观地看待中国的发展，纠正对中国的错误认知，真正摆脱美国的干扰，确立客观独立的对华的政策，中欧关系才能健康发展，行稳致远。

特朗普重返白宫两个多月来，面对俄乌冲突延宕和美国的战略收缩，欧洲一再强调“战略自主”，急迫寻求“防务自主”，在不到三周的时间内，欧盟召开了三次理事会，专司防务问题，通过了“重新武装欧洲”计划，发表了欧盟《防务白皮书》，这充分反映了欧洲深度的安全焦虑。但是，欧盟要将纸面蓝图转化为实际行动，实现“一个安全而有韧性的欧洲”，将注定要比预想的更为复杂，更为崎岖。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）