二战后至今，美国一直是全球最大的双边援助国。与往届政府高度重视对外援助不同，特朗普政府在资源配置和政策路径上忽视甚至限制外援，导致战略定位与政策路径之间存在明显断裂。拜登政府上台后加大政策调整，回归美国外援传统，在战略上重新给予高度重视，在实践中不断优化政策路径。

一、政策调整

第一，提升政策层级，增加政策效力。拜登政府将国际发展署署长纳入国家安全委员会框架，赋予其前所未有的决策权和协调权。同时，拜登政府高度重视顶层规划和政策制定工作，增加高层级战略文件中外援的内容和分量。

第二，扩大资金规模，加强资源保障。拜登政府迄今共发布3份总统预算案，不断增加外交和援助事务预算。其《国家安全战略》划定的地区利益顺序为：亚太地区是21世纪地缘政治竞争的震中，是首要；欧洲大西洋地区是志同道合的盟伴，是基本盘；西半球是后院，中东北非是经济能源安全的重要保障，非洲是地缘政治竞争的重要力量。从援助资源分配看，撒哈拉以南非洲是拜登政府最大的援助地区，其次是欧洲和欧亚地区；而传统援助重点地区中东北非、南亚和中亚的份额降至历史最低水平。

第三，强调价值观属性，突出意识形态色彩。拜登政府推行价值观联盟战略的背景复杂，既为应对国内困境，又基于民主党建制派的内外路线传统，还有国际政治方面的考量，如与中国进行战略竞争和修复同盟关系。

第四，重视多边渠道，发挥规范性力量的作用。具体做法包括将美国驻联合国大使恢复为内阁成员和国家安全委员会固定成员，重新强调联合国在多边和发展事务中的重要作用，重返《巴黎气候协定》和世界卫生组织，增加对国际组织的会费支出和自愿捐款等。

最后，调整优先目标，加强议题设置。拜登政府《联合战略规划（2022—2026）》提出，美国外援战略目标依次为：提升美国全球领导力、促进全球经济繁荣、塑造美国国际环境、加强民主价值观、加强美国外交与援助从业人员与机构的能力建设和服务美国公民。相较特朗普政府，拜登政府的外援战略规划有两点变化值得关注：其一，优先目标次序变化，特朗普政府的首要目标是确保国内及海外安全，拜登政府则将提升美国全球领导力作为首要目标；其二，两届政府虽均将经济目标列于第二位，但特朗普政府的经济目标是提升经济竞争力以增加美国就业，落脚点在国内；而拜登政府的经济目标是强化本国竞争优势，同时提升全球经济繁荣以塑造美国的国际环境，兼顾国内与国际。

二、主要考量

拜登政府认为当今世界面临两大战略挑战：一是后冷战时代结束，大国竞争时代来临；二是在大国竞争的背景下仍需共同应对气候变化、粮食安全、传染性疾病、恐怖主义、能源短缺、通货膨胀等全球性问题，因此对世界的认知应是竞争与合作的两分法。拜登政府遵循这一认知，出于国内国际两方面考量制定外援战略和政策。

首先，利用对外援助提升美国国际领导力。美国民调显示，特朗普政府时期，国际社会对美国全球领导地位的认可度急剧下滑，而同期对中国领导地位的认可度与美国基本持平甚至略高。因此，恢复和提升美国国际领导力成为拜登政府对外战略的首要关切，而外援是重要手段。一方面，拜登政府扩大外援规模，为受援国提供更多政策优惠；另一方面，拜登政府联合欧洲、日本、澳大利亚等盟友密集推出多个所谓高质量基础设施建设计划，以期重塑在国际政策协调中的主导地位。

其次，利用对外援助统筹国内和国际议程。拜登政府认为，外交事务和国内事务之间界限模糊、相互影响、相互支撑。在该思想指导下，拜登政府的国内国际议程高度关联。

一是加大气候变化国际融资，通过气候产业拉动美国经济。拜登将气候相关产业视为拉动国内经济复苏的重要引擎，推动气候援助项目与国内清洁能源产业发展实现内外联动，发挥外援开拓国际市场的带动引领作用。

二是重回基础设施建设领域，配套国内计划拉动国际基建潮。在国内，美国开启了新一轮基础设施建设，主要集中于5G、清洁能源、数字联通、大数据等领域。国际上，美国通过七国集团主导推出“重建更美好世界”、“全球基础设施与投资伙伴关系”等倡议，以期实现提升美企国际竞争力、把控国际新兴和关键基础设施规则主导权、平衡“一带一路”倡议对冲中国国际影响力等多重目标。

三是提前布局创新前沿科技，抢占未来产业主导地位。拜登将白宫科技政策办公室提升为内阁级机构，将总统科技政策顾问提升为国家安全委员会的正式成员，同时在国务院新设网络空间和数字政策局、关键和新兴技术特使，为前沿和关键技术提供体制机制保障。拜登政府通过对外援助在全球布局具有战略意义的创新前沿科技合作，支持开展全球网络和数字发展项目，帮助发展中国家建立所谓开放、可信、互联、可靠和安全的数字设施与通信技术。

从近几年的实践看，对外援助已成为拜登政府凝聚两党共识、推动国内政治议程的有效手段。

三、影响评估

目前看，拜登政府外援政策调整的内外影响已初步显现。

首先，大幅提升了外援在美国对外战略中的地位。外援长期被美国视为实现外交政策、维护国家利益的重要手段，尤其在促进世界接受美国核心价值观、提升国家吸引力和软实力、维持美国全球主导地位方面具有独特作用。地缘竞争和大国博弈的时代背景赋予了对外援助更多战略性、重要性和紧迫性；加之拜登及其核心团队高度重视外援，确立了外援在美国战略竞争和国家安全政策体系中的优先位置，这对美国对外援助本身具有深远影响。

其次，加剧西方外援的战略化、政治化、工具化倾向。地缘竞争和大国博弈使得拜登政府的对外援助在利己与利他的二元属性中失去平衡，长期的开明利益导向逐渐式微，短期的直接利益因素更加突出。作为世界唯一的超级大国和最大的双边援助国，美国外援政策的调整具有广泛外溢影响。欧盟、法国等美国盟友不同程度地提升了外援规模，同时，外援政治化、工具化倾向也愈发明显。近年来日本对外援助的泛安全化趋势凸显，外援成为所谓“积极和平主义”安保战略和落实“自由开放的印太战略”的重要工具。

再次，加剧与中国在援助领域的竞争，推高援助领域的对抗风险。美欧扩大外援规模，首先是从自身政策目标和国际战略出发，但不能否认的是，中国也确实成为协调各国政治议程的一个重要变量。美国对中国实行接触战略时期，在发展领域亦持接触态度，试图将中国的对外援助纳入国际体系并进行规制；随着美欧对中国对外政策和国际影响力日益重视甚至忌惮，对中国的各领域政策导向已从接触、“接触+竞争”彻底转向竞争。在大国竞争的大背景下，中国对外援助的“自然生长”或告一段落。对外援助日益成为中美利益、制度与秩序博弈的重要方面，已由良性竞合关系走向阵垒分明的对抗态势，进入影响力争夺时期。

结语

拜登政府虽大力调整美国外援政策，但能否实现其目标，仍面临诸多挑战和不确定性。一是其对外援助的“内顾”倾向导致援助影响力和可持续性不足。如果美国继续强化外援的交易化、利己化、工具化特征，其外援将逐渐失去巩固国际信誉、提升软实力的功能。二是美国国内矛盾激化、舆论严重极化，导致对外援助的经济物质保障和公众民意基础不断分化动摇。三是美国的盟伴体系并非铁板一块，部分国家遏制中国动力不足。四是发展中国家无意选边站队，美国“收买”成本上升。美国对外援助的政策效果和未来走向需置于世界大势和全球竞争博弈的大背景中进行审视。如同特朗普的贸易战注定无法取得预期效果一样，拜登政府的外援政策也不会完全以美国的意志为转移，气候变化、公共卫生等全球性问题的解决更是离不开中国的参与和合作。

（作者为现代院世界经济研究所副所长，文章转自“中国现代国际关系研究院”公众号）