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曹 世 功:2019半岛:跌宕起伏,冷热交织,乱象迭出
发表时间:2019-12-19 17:59 来源:国际网
2019年,半岛形势总体上保持稳定,围绕朝核问题未出现紧张对立激化的局面;另一方面,随着朝美对话进入实质性阶段,双方固有矛盾、基本立场对立凸显,导致无核化谈判空转并长期停滞,不确定性明显增加。与此同时,区内各种矛盾、冲突加速演变,有关各国利益博弈加剧,形势扑朔迷离。

本文拟就2019年半岛形势的主要事态及其涵义进行初步分析。

一、朝美对话一波三折,博弈进入“深水区”

2019年,朝美无核化对话几起几落,用“跌宕起伏”来形容颇为贴切。2月,河内朝美“金特会”,从希望开始,以无果告终。6月,朝美首脑板门店“闪电会晤”,期望稍有上升,幻象迅即出现。10月,斯德哥摩工作磋商,美方刚夸“成功”,朝方宣告“破裂”。进入11月,随着“年底时限”临近,朝美焦躁情绪外露,对立气氛趋浓,国际社会忧虑上升。

年内,朝美无核化对话反映以下几个值得注意的动向:

1、朝美根本矛盾和战略对立凸显

河内会谈前,朝美已就朝方无核化“进一步行动”与美方“部分解除制裁”等“相应措施”达成一致,但是,美临场节外生枝,不但要求朝在废弃宁边核设施以外采取“追加措施”,还不顾朝坚决反对,重提“全面、可验证、不可逆”原则,被朝斥为“强盗行径”,导致会谈无果而终。

鹰派博尔顿的干扰、特朗普出自安抚国内反对势力政治考量而变卦等,都是导致会谈失败的重要因素,但核心问题是美对朝政策本质没有改变,这就必然同坚决捍卫自身生存权、发展权的朝鲜发生不可调和的对立和冲突。

根源可以追溯到2018年6月新加坡“金特会”。这次会谈,双方就实现半岛“全面无核化”、朝美关系正常化、构建半岛永久和平机制等重大问题达成一致,为解决朝核问题确立了方向。但双方共识仅仅停留在原则上,没有提出具体实施方案即“路线图”,未能确定无核化的实施路径、程序和办法,甚至连半岛无核化的概念、范围都不明其详,而恰恰在这些核心问题上朝美存在根本分歧,这就为后续会谈和落实埋下“暗雷”。河内会谈引爆了这颗“暗雷”。

河内会谈失败彻底暴露了朝美战略对立和政策分歧,在朝美根本性对立和分歧消除之前,双方无核化对话必然艰难坎坷、险象环生,这正是2019年朝美对话长时间陷入僵局的根本原因。

2、双向克制忍耐在僵持中消磨殆尽

河内会谈失败,引起朝强烈不满和愤懑,也使美疑虑和警戒心理上升,双方转向相互指责和施压。但是,对话是双方折冲的共同分母,重返紧张对峙,对双方有害无益。年内,朝美施压互怼与克制忍耐同时并存,盖在于利害权衡使然。

朝对美“文攻”“武威”双管齐下,在发起外交、舆论攻势的同时,连续密集发射短程导弹和进行超大型火箭炮试射,其中8月一个月就发射5次,对美反制、警告力度实属空前。但朝方讲究分寸策略,刻意控制边界,将发射行动严格限制在短程导弹范围内,避免触及美国对远程导弹的“禁忌”,并且一面武力示威,一面宣示对话意愿。朝鲜保持克制忍耐,是半岛局势保持稳定和朝美对话避免全面破裂的重要因素。

美国秉持一贯的实力政策,为保持对朝压力,2月河内会谈失败后,3月即违反承诺启动“19-同盟”韩美联合军演,8月初又进行“韩美联合指挥所演习”,并谋划美韩空中联合训练。与此同时,改换相关军演名称,收缩规模和时间,以避免对朝过分刺激,促其走向极端。美还一改过去僵硬做法,对朝发射短程导弹等予以容忍,特朗普甚至表示“理解”。这既是因为有关发射对美尚不构成“威胁”,同时也是为了避免与朝搞僵,堵塞对话大门。

克制并非解决问题之道,忍耐也不可能没有期限。朝方今年4月提出“年底为限”,一再敦促美年底前“改变算法”,拿出“朝可以接受的方案”,否则将另择“新路”。但是,美在年底日益临近情况下,仍然“口惠而实不至”,朝认为美出于国内政治盘算,试图“拖延时间”,引诱朝回到谈判桌,于是进一步采取迫压行动。

10月下旬以来,朝继西海南北限界线(NLL)附近区域海岸炮射击之后,又进行超大型火箭炮试射,并由金英哲、金桂冠、崔善姬等多位相关部门高官出面发表谈话,对美提出警告,敦促其做出“改变对朝敌视政策”的决断。11月18日,朝鲜亚太和平委员会委员长金英哲指出:“只有在彻底消除阻碍朝鲜安全和发展的种种威胁后,才能讨论无核化问题”,亮出了忍耐的“界限”。

12月7日,朝在西海卫星发射场进行“将改变朝战略地位”的“非常重大的试验”,据分析有可能是洲际导弹引擎固体燃料点火试验或卫星发射用新型火箭引擎试验,释放出可能重启洲际导弹试射的信号,把对美“极限施压”推向新高度。如果朝此举意在重启远程导弹试射,半岛局势必将严重恶化,半岛无核化进程也将重陷危机。

但重返发展核武力路线,将毁灭朝美对话,进一步加剧国际制裁,对朝有百害无一利,因此,朝亮出导弹试射的“杀手锏”,包含着迫使美国在“年底时限”内妥协让步的意图。但是,如美方坚持僵硬立场,拒绝做出让步,则朝将被迫做出“以强硬对强硬”的选择。

3、首脑决策和互动的作用日渐式微

朝美首脑的战略决断、对话决心和积极互动,是新加坡首次“金特会”举行和取得一定成果的重要条件。但首脑决断、决心和行动,对内不能脱离国家利益、国内政治和民意,对外则要受客观形势、条件的重重制约,这决定了首脑会谈不是解决朝核问题的灵丹妙药。遭遇河内会谈失败的“滑铁卢”之后,朝美首脑尽管为恢复对话煞费苦心、多番互动,但都未能打开对话僵局,再次证明了这一点。

为延续与朝对话、挽回失败,6月30日特朗普作为美国总统首次越过军事分界线同金正恩在板门店进行“闪电会晤”,双方积极显示“友好”、“信任”,推升了对话气氛。但是,此举在美国内却引起轩然大波,特朗普被指“政治作秀”和“向朝鲜屈服”,在这种政治气氛下,迅速复谈自然难以实现,反过来又引起朝鲜不满,用短程导弹试射予以回应。

6月板门店“闪电会晤”未取得预期成果,并未改变朝美首脑扭转局面的决心。据报道,8月上旬,金正恩在致特朗普的亲笔信中表示,“希望美韩联合军演结束后重新开始谈判”。9月,特朗普解除“麻烦制造者”博尔顿的职务,并完全否定他主张的“利比亚模式”无核化谈判方案,为对话重启铺路。但是,朝美首脑促成的瑞典斯德哥尔摩工作磋商,由于美方没有提出“新方法”和“创意性解决方案”,朝方感到“恶心”和“失望”,次日宣布“磋商破裂”。

11月中旬,特朗普通过推特喊话金正恩“希望尽快再见”“迅速行动,达成协议”,并以无限期中止韩美联合空中训练作为“礼物”,但朝方不想重复教训,明确提出“改变敌视政策”的对话前提条件,并以连番发射行动施压。美出动尖端军机加强对朝空中监视。12月3日,特朗普在北约峰会上声称,必要时对朝“有可能使用武力”,更加激起朝强烈不满,宣布“将在相应水平上迅速采取应对行动”。在这种情况下,降低双方对立、避免形势恶化已成当务之急。

年内,朝美领导人互动一再受挫,充分证明以首脑权威、个人资质和决断力为基础的“自上而下”解决方式的局限性。10月26日。朝鲜亚太和平委员会委员长金英哲强调:“朝美领导人的个人关系不能凌驾于民心之上”。对朝而言,如果领导人之间的“友情”“信任”脱离民心,不能够转换为现实的国家利益,那就一钱不值。

二、中朝关系加快升温,朝韩“蜜月”持续转冷

2019年,习近平总书记历史性访朝推动中朝关系升温,朝韩关系却由“蜜月”迅速跌入低谷,二者形成强烈反差。这是半岛形势合乎逻辑的发展,反映了有关方利益诉求、战略考量及对外政策的本质特征,对半岛局势演变有深刻和长远影响。

1、中朝提升关系是“势”所使然

在朝核危机的阴影下,中朝关系正常发展曾受到制约,两国新一届领导人执政后长期没有互访。进入2018年,在国际局势复杂演变的大背景下,随着朝鲜宣布战略路线转圜、重返无核化轨道和启动朝美无核化对话,提升两国关系的条件已经成熟。金正恩委员长不到一年时间内连续四次访华,同习近平主席共议两国关系发展大计;习近平总书记在中朝建交70周年之际访问平壤,为新时期的中朝关系确立方向、规划蓝图、提出方略,将两国关系推升到历史新阶段。

习总书记访朝既是适应形势推进中朝关系发展长远战略的需要,同时也是为了促进半岛当前紧迫课题—朝核问题的解决。在这方面,中朝两国利害相关、休戚与共。对朝而言,朝美对话成败事关国家生存发展,面临同世界强权美国的交锋,需要信心和稳固的后援,中国的支持必不可少;对中国来说,推动朝核问题尽快解决,是维护国家安全利益和地区和平稳定的应有之义。

年初,习总书记与来访的金正恩委员长举行会谈,针对朝核问题提出“四个支持”的基本方针,即:“支持朝方继续坚持半岛无核化方向”,“支持北南方持续改善关系”,“支持朝美举行首脑会晤并取得成果”,“支持有关方面通过对话解决各自合理关切”。习总书记访朝重申了坚持半岛无核化的坚定立场。

一年来,中国建设性作用进一步发挥。坚持半岛无核化目标,多方推动、促进朝美对话进展;坚持正义、公道立场,推动问题合情合理解决;特别是当朝美会谈陷入低谷时,积极表明立场,及时进行导向,加强双向斡旋,为维持政治解决进程作出宝贵贡献。

中国秉持发展对朝友好与坚持半岛无核化相一致的条原则,以高度负责态度,认真履行安理会涉朝决议;同时,主张根据朝鲜无核化实际行动,逐步放宽以至最终撤销对朝制裁。中国的主张和做法立足于半岛无核化大局,实事求是而又公道、合理。

中国在美国发起对华“贸易战”的情况下,保持战略定力,把中美关系同解决朝核问题区分开来,毫不动摇地坚持半岛无核化,坚持与美方沟通、协调,显示了高度的原则性和负责精神。

2、朝韩关系转冷是必然发展

2018年,朝韩以平昌冬奥会为契机,大幅缓和、改善关系,双方首脑连续3次举行会谈,金正恩与文在寅同登白头山演绎“民族团结”;双方先后签署《平壤共同声明》和《板门店宣言》,并通过《军事领域履行板门店宣言协议书》就“在陆地、空中、海上禁止使用一切武力”达成一致,等于事实上宣布战争状态结束。南北关系一时间热度空前。

进入2019年,朝韩“蜜月”关系逐步冷却。首脑会谈签署的“宣言”“声明”和“协定”成为一堆废纸;朝方不断加强对韩政府及领导人的抨击火力,不惜使用嘲讽谩骂式语言;各种接触交流渠道名存实亡,已达成协议的如离散亲属会面等项目全面落空;双方竞相加强军力,抬高威胁声调并升级警戒态势;韩方宣称和解合作方针不变,朝方则宣布“不会再与韩国进行任何对话”。

朝韩关系由热络状态迅速转冷,本质上是由于双方体制和理念对立的基本矛盾,现实上则是因为形势变化引起双方利益诉求和战略对策的冲突。

遵循为党的基本路线服务的基本原则,朝鲜新时期对韩外交政策的目标,就是要利用韩国因素促成和推进朝美对话,消除安全威胁,打破国际制裁,确保集中力量发展经济的新战略路线落到实处。从根本上看,朝鲜之所以断然冷却对韩关系,显系因为判断韩的积极作用到头。

朝美对话进程启动之前,朝迫切需要通过缓和、改善对韩关系营造气氛,特别是在朝美之间发挥“桥梁”作用,这与韩国的对朝政策和外交需求不谋而合,韩顺势而上,主动作为,对促成朝美对话发挥了积极作用。但美国的存在及朝韩关系的现实决定了韩的作用只有短暂的利用价值,当朝美首脑会谈举行、双方对话渠道建立之后,韩的牵线搭桥作用也就宣告完结了。

朝鲜期待韩站在“同一民族”的立场,根据自主判断,果断重启开城园区、金刚山观光及南北铁路连接等项目,借以突破国际制裁,但是,韩视“韩美同盟”为“生命线”,不能不看美眼色行事,朝看透了韩牢固的对美“依附性”,断定其不可能与美分庭抗礼。

朝鲜希望通过缓和、改善对韩关系,减轻安全压力,构建和平环境。但是,《平壤共同声明》《板门店宣言》《军事领域履行板门店宣言协议》签署后,朝安全状况没有得到改善。韩没有采取履行声明、宣言和协议的实质性行动,反而依靠美国加紧武备,重启韩美联合军演,积极引进“F-35”战机等尖端武器,策划建造轻型航母等等。面对韩的“背信弃义”和“露骨威胁”,朝只能报以颜色,更遑论保持“蜜月”。

三、韩美日嫌隙扩大,“南三角”混乱连生

韩日争端陡然升级、韩美龃龉空前激化,是年内半岛的重大事态之一。韩日、韩美关系的“异常”嬗变,导致美日韩“三角合作”裂纹扩大,潜在影响值得注意。

1、韩日争端升级,冲击“南三角”

2019年,韩日围绕殖民地时期劳工赔偿问题的对立持续发酵,在广度、深度和烈度上都创造了历史之“最”。

日方公然使用经济制裁手段,把韩国移出贸易“白色清单”,实行“贸易限制”。韩方断然反制,宣布把日本移出贸易“白色清单”,并将日本告到WTO。将历史问题同经贸合作挂钩,并且形成制裁和反制裁的缠斗局面,这在韩日关系史上尚属首次。

韩日政治互信基础严重毁损。日方明确表示“无法信任”韩国。韩国则在《国防白皮书》中删除韩日两国“共有自由民主和市场经济基本价值”的表述,今年8月下旬举行有史以来最大规模“独岛防御军事演习”。韩日基于“价值观一致”的政治互信基础几近崩塌,取而代之的是民族情绪、利益追求和防范警戒。

国民之间的感情对立加深。争端发生后,日本国民的“嫌韩情绪”迅速上升,拥护对韩实行经济制裁成为主流民意。韩国国民“仇日”“排日”情绪空前高涨,自发“抵制日货”“拒绝日本游”,给日本造成压力和困扰。国民感情对立加深与两国争端激化,形成恶性循环。

更为严重的是,争端危及韩日军事合作。8月22日,韩国宣布不再续签即将到期的《韩日军事情报保护协定》(以下简称“军情协定”),但是,由于美国强力干预、施压,韩基于形势考量和利害判断,在军情协定到期6小时前,突然改变立场,宣布“有条件地推迟”终止韩日军情协定。

韩日争端虽因韩方有条件让步开始降温,但两国基本矛盾和利益冲突没有得到解决,双方长期结成的“死结”难以顷刻打开,此次争端升级对两国关系和美日韩安保合作体制的冲击,短期内不可能平复。美国推动美日韩三角中的韩日“虚边”走向“实化”的企图更加难以实现。

2、韩美纠葛明显扩大,同盟纽带“骨质疏松”

从韩美同盟问世之日起,双方纠葛一直未断,但像今年这样多重纠葛叠加、对立难消难解的状况还从未曾有过。这些纠葛均发生在安全或与安全直接相关领域,对韩美同盟的销蚀作用明显。

一是在对朝政策上美不信任韩

韩国从自身外交、安全、发展利益和韩朝“特殊关系”出发制定对朝政策,在朝核问题上文在寅政府强调韩的“主导作用”,试图按照“半岛和平构想”加速缓和、改善南北关系和大踏步推进无核化进程。美国以保障其国家安全和亚洲战略利益为圭臬,把韩视为战略“棋子”,不允许韩在美既定政策框架之外随意行事,双方龃龉、摩擦难以避免。

韩国急于缓和改善南北关系,与朝共同采取“停止军事对抗措施”,束缚了美国军事战略手脚,使美极为不悦。韩试图通过缓和对朝制裁加快推进南北合作,则与美方“先弃核,后解除制裁”的政策相违。

文在寅政府的表现引起美强烈反感和疑虑,一再强调韩美同盟和对朝“共助体制”的重要性,不断敲打韩要求其与美保持“协调一致”。9月23日,文在寅借出席联大会议之机访美,表态要让韩美同盟“更加牢固”,极力夸赞特朗普“想象力”“决断力”和“领导力”,并送上对美投资的厚礼,主要用意就是对美安抚和弥合韩美裂纹。

二是在韩日争端上美偏重打压韩国

在韩日争端中,美完全以自身战略利益为准判断是非,重点对韩打压,实际上在韩日之间“拉偏架”。

美宣称“不介入”韩日争端,但在劳工赔偿问题上却赤裸裸地支持日本。今年东盟外长会议期间,美国国务卿蓬佩奥对日本外相河野太郎关于劳工赔偿问题已在1965年《韩日请求权协定》中得到解决的立场表示支持。日宣布对韩实行“贸易限制”,是迫使韩以终止军情协定相对抗的主要原因,但是,美却只把板子打在韩国身上。韩国宣布不再续签军情协定当日,美即表示“强烈担忧和失望”,国务卿蓬佩奥公开对韩表示不满,敦促韩“尽快与日本缓和紧张关系”;在韩坚持“终止”立场情况下,美以“损坏美日韩三角合作”“威胁美国安全”,将对韩压力上升到顶点,导致韩最后时刻强硬立场崩溃。针对韩在独岛(日本称“竹岛”)附近海域举行大规模“领土防御演习”,美方声称,在“韩日严重对立”的情况下,“韩军演的时机、规模和传达的信号都不利于问题的解决”。对此,韩政府针锋相对提出反驳:“对维护本国主权和安全的行为,别国不能简单地说三道四。”对美偏袒日本、打压韩国的做法,一般情况下韩方能够尽力克制,但在涉及领土主权问题上,不满已难以压抑。

三是韩美围绕防卫费分摊严重“顶牛”

韩美在驻韩美军费用分摊问题上分歧、对立空前加剧,导致韩美同盟裂纹扩大,是年内韩美关系和半岛形势发展中的重要事件。

在今年韩美防卫费分摊谈判中,美方提出将韩方分摊额由每年9亿美元,猛增到50亿美元,增幅将近5倍;韩方无法接受这一巨大数额,提出将第10次协议再延长一年,即维持去年分担水平。美方认为韩方提案实质是“冻结”防卫费分担额,指责韩“没有响应”美方“公平分担要求”,中途离场,导致谈判崩盘。据韩美媒体报道称,华盛顿考虑以裁撤驻韩美军对韩施压。

特朗普政府以“美国第一”为准则,为攫取实利,不惜利用强权地位强取豪夺,不服即多方打压,以至抓住对方软肋进行榨取,自私和霸道暴露无遗,自然引起韩国强烈不满和鄙视。据调查,90%的韩国国民反对按美国要求增加防卫费分摊,甚至连保守势力喉舌《朝鲜日报》都站出来谴责美国。

共同的安保利益和价值观,是维系和巩固同盟的两大主要支柱,但是,美国素来以主宰者自居,将盟友视为战略棋子,绝不允许其拥有自主战略裁量权,一旦越界,必然打压;同时,稀释同盟的意识形态和义务约束,转向以经济实利为衡量标准,表现贪婪和铢锱必较。这必然削弱同盟凝聚力,助长盟友离心倾向。

韩美防卫费分担问题上的对立,不单单是费用分担公平性问题,而是韩美同盟内在矛盾的集中体现,具有深刻的背景。这些矛盾有可能继续扩大和深化,产生深远影响。

(作者为中国国际问题研究基金会研究员、中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员)

责任编辑:王宇
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