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罗曦:军控议题在中美战略对话清单上位置前移
发表时间:2019-05-07 18:12 来源:国际网
今后军控议题在中美战略对话清单上位置可能前移。而且在美国对华认知整体比较负面、对华战略加紧调整的背景下,美国正主动“漠视”中国在军控领域取得的进步,将继续在中国的“高军费、低透明”等问题上做文章,重点关注中国在常规武器领域的“非对称优势”和核武器领域的“不透明发展”。鉴于美国在中美经贸谈判中的做法,其肯定无意通过一次谈判终止军备领域的战略博弈,而是将因循多次博弈和持续施压的逻辑。由此可见,斗争与妥协交织、博弈与合作并存将成为中美在军控领域关系的“新常态”。

近期,以美国为首的西方突然开始“热衷”与中国展开军控对话。先是美俄欧频繁喊话,企图拉中国加入美苏于冷战时期签署、现形同失效的《中导条约》。白宫发布的新闻稿显示,美国总统特朗普4月4日在白宫会见中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤时提出,鉴于中美经贸谈判已经取得“令人满意”的结果,军费削减和军备控制(尤其是核武器)等议题应成为下一阶段战略对话的新议题。4月10日,美国国务卿蓬佩奥在国会参议院外交关系委员会作证时表示,美俄即将展开《战略武器削减条约》的续约谈判(2021年到期),前提是“中国加入”。这些动向预示着,中美对话重心和战略博弈的焦点即将发生新变化。

中美战略博弈焦点的变化

特朗普上台后,明确将中国定位为“战略竞争对手”。2017年底至2019年初发布《美国国家安全战略报告》《美国国防战略报告》《核态势评估报告》以及《导弹防御评估报告》等一系列战略文件,均明确表示美国已进入“大国竞争时代”,中国是美国面临的主要“安全威胁和挑战”。为应对来自中国的“威胁”,“全政府”的对华竞争战略呼之欲出,不仅体现为战略主体的“统一性”,即美国国会、政府、军方、智库、学院就美国对华政策需更加强硬达成共识,也体现在战略手段的“多样性”,即美国将综合使用经济、政治、外交、军事、信息战等手段,寻求在与中国的战略竞争中永掌主动。

经贸和科技领域的“纷争”尚未结束,中美在军事领域的较量已在升级。中美军事关系发展一直以来存在三大“障碍”,即美国对台军售、美军舰机对中国抵近侦察、限制中美军事交往的歧视性法案。近年来,中美在南海的战略博弈显著升温,成为影响中美军事关系稳定发展的重大障碍。近期,美国开始依据其国内法对中国军队及其高层进行制裁。2018年9月20日,以中俄既定武器装备交易为借口,美国国务院根据《通过制裁应对美国对手法案》,宣布对中国中央军委装备发展部及该部负责人实施制裁。现在,美国在对华竞争战略的“工具箱”中又加上了军备控制削减和谈判手段,未来两国可能会围绕军费削减与军控谈判展开周旋与斗争,这对新时期中国军队建设和军控外交提出了新课题。

美国拉中国加入军控谈判的意图

特朗普在中美贸易谈判的间隙“突然”提议两国进行军费削减及军控谈判,对外释放出两点信号。

一是特朗普政府出于国内沉重的债务压力,不愿陷入代价高昂的军备竞赛。据美国国会预算办公室预测,随着政府支出增加和收入减少,2019财年美国财政预算赤字将高达8970亿美元,较上一财年的7790亿美元增加15%。2019年2月美国国债高达22万亿美元。在同期财政赤字进一步加剧的背景下,美国政府的偿债能力面临严重考验。2019财年,美国的军费超过7000亿美元。在近期公布的“2020财年国防预算申请”中,美国的军费高达7180亿美元,高于排在其后12个国家的军费总和。特朗普已多次提到,“美国的军费太高”,将不得不靠削减政府开支来满足军费增长。因此,财政压力剧增可能是其拉中俄加入军费削减谈判的最直接动因。

二是企图利用军控对话和谈判探明中国军力发展的意图和能力。近年来,随着中国经济实力的增长,中国军事力量也在稳步加强,引发美国的严重焦虑。在2018年8月美国国防部发表《中国军事与安全发展态势报告》不到半年后,国防部下属的国防情报局又发布《中国军事力量:军队现代化以备战打赢》报告,通篇充斥着对中国军力发展意图的怀疑和焦虑。特朗普提出要与中国进行军控谈判,背后潜藏的一个意图很可能是通过相关军控条约的核查机制、军备透明等手段,进一步探测中国的战略意图、军备配置及发展情况;通过军费削减和军备控制谈判,将中国纳入美国主导的双边或多边军控机制,以此规制中国的行为,限制中国在核导、网络、太空等新兴战略领域的力量发展,确保在各个军事领域都能对华保持战略优势。

以军控对话促进中美关系稳定发展

不过也要看到,特朗普表达出军控谈判意愿,也有一些积极意义,那就是愿意通过战略性的对话和沟通,与中俄两国共同削减军费,抑制日益显现的军备竞赛趋势,保持大国间基本的军力平衡和战略稳定态势。近年来,伴随中美战略互疑加深,两国战略对话机制有所削弱,美方兴趣和投入明显下降。下一阶段,一个可以考虑的思路或许是,借机推动相关领域的军控谈判,强化军事交流与对话,积累条件,推动此类对话有朝一日成为中美关系总体稳定发展的“赋能器”和“增长点”。

在核领域,中美之间的既有分歧是:中方关切美国的国家和地区导弹防御系统(尤其是美日与美韩联合反导)以及全球快速打击能力建设,担心它削弱中国的核威慑力;美方关切中国核能力的“不透明”及战术核武器使用等问题。中美可在对话中做出一系列明确的共同保证,在确保双方核武库威慑力的基础上,显著降低常规危机或低烈度冲突升级为核对抗的危险。在该领域,可以借鉴冷战时期美苏军控谈判的经验,但不能照搬。可借鉴之处在于,美苏是在建立相互确保摧毁能力的基础上明确“向下裁减”原则的;不可照搬之处在于,中国的核态势、核政策与冷战时期苏联的核战略截然不同。美国应首先承认中国的核威慑能力,放弃“在核领域形成相对于中国的绝对优势”的危险理念,承认而且承诺未来不会危及中国的核报复打击能力。换言之,美国应当明确承认,基于“相互威慑”和“相互脆弱”理念的中美核均衡是有效的战略稳定方式。

在常规领域,中国的军事力量获得了长足进展。美国军方领导人和相关专家认为,中国正在常规领域对美国发起挑战,不断发展“反介入/区域拒止”能力、反舰弹道导弹和反太空能力,这将动摇广泛意义上的中美战略稳定关系。近年,美国先后提出“空海一体战”“多域战”“跨域制胜”等新的作战概念,主要目标就是震慑中国日益增长的常规、太空和网络能力。当前,人们谈论中美战略稳定关系主要局限于核武器领域取得了一定共识,而两国在太空、海洋和网络空间领域爆发常规冲突的风险却不断升高。扩大中美之间战略稳定的概念、范畴、定义和适用范围,避免一旦可能的常规冲突升级为核冲突,应该成为未来中美两军关系发展中的重要内容。

鉴于中美作为核大国的相互威慑状态,以及两国之间紧密的经济、社会联系,双方无论是爆发核冲突还是大规模常规冲突都将是灾难性的。事实上,中国在军费及军备控制领域已取得了很大进步,具体体现为:透明度有所提升;增幅有所减缓(2016至2019年中国国防预算年度增幅已降至一位数);在核力量建设上奉行“精干有效”原则;军控外交更加积极主动。但在美国对华认知整体比较负面、对华战略加紧调整的背景下,美国正主动“漠视”中国在军控领域取得的进步,将继续在中国的“高军费、低透明”等问题上做文章,重点关注中国在常规武器领域的“非对称优势”和核武器领域的“不透明发展”。鉴于美国在中美经贸谈判中的做法,其肯定无意通过一次谈判终止军备领域的战略博弈,而是将因循多次博弈和持续施压的逻辑。由此可见,斗争与妥协交织、博弈与合作并存将成为中美在军控领域关系的“新常态”。

(作者为军事科学院战争研究院助理研究员,文章转自《世界知识》2019年第9期)

责任编辑:王宇
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