2016年3月23日，中国在海南三亚举办了澜沧江—湄公河合作机制首次领导人会议，并公布了《三亚宣言》和《产能合作联合声明》两份文件。

早在2014年11月，中国总理李克强在第17次中国—东盟领导人会议上，就提出了建立澜沧江—湄公河合作机制的倡议。一年之后，中国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南六国的首次外长会上，正式宣布成立了启动澜湄合作进程。

与此同时，为了使合作言之有物，中方趁热打铁，按照惯例迅速拟定了一批包含78个项目的“早期收获”清单。

这一系列行动都说明，湄公河流域五国已经被中国视为实现互联互通、推进未来国际产能合作的重中之重。

会议各方焦点不同

从中方的角度来看，这一合作机制符合中国和湄公河五国的共同利益：

首先，该区域的五国都是发展中国家，实现城市化、工业化和国家经济发展理当是压倒一切的优先目标；

其次，中方将为这些区域的国家提供“先进产能”和充裕的贷款支持，能够满足它们的需求；

最后，中方照顾到湄公河国家的心理，也明确保证了国际产能合作将遵守所在国法律法规、重视环境和自然资源的保护，甚至承诺将以提高这些国家自身的产业能力、提升它们在国际价值链中的收益作为目标。

总而言之，这应当是一个既有利于中南半岛五国的根本发展利益，又照顾到了它们的特殊需求的妥善方案。

然而，与中国的积极倡导相对的是，中南半岛各国的反应却存在着热度和焦点上的差异。由于恰逢湄公河流域的罕见旱灾，以越南和泰国为代表的沿岸国家媒体的第一关切，仍然是水资源的国际分配问题，对此次首脑会议的直接报道不多。

在首脑会议上，泰国总理巴育也专门强调在首次会议上应当讨论用水问题、建立国际合作的水资源管理中心。可以预见，水资源关系不仅会一时抢了首脑会议的风头，未来还将继续影响中国与湄公河五国。

另一方面，就在澜湄机制首脑会议结束后不久，又传来了中泰铁路项目谈判面临破裂的消息。由于一直存在中泰关系不仅稳定、而且深入的看法，因此在中国与老挝和印度尼西亚的铁路项目取得成果的情况下，就显得更加意外和扎眼。这种温差也表明，在湄公河五国看来，中方的倡议仍有一些需要做出取舍之处。

合作基础好，但也有挑战

事实上，举行澜沧江—湄公河合作机制首脑峰会，只是中国开展与中南半岛合作的最新举措。

长期来看，中国在推进与中南半岛国家的合作上一直有两个思路：第一是加入现有的国际合作机制，第二则是建立起由中国发挥主导作用的新机制。在中国提出“一带一路”战略之后，第二条路径也逐渐成为了主流。这是因为相对其它区域，中南半岛条件更好、基础更牢。

在中方看来，在中南半岛上推行这一路线是有较好基础的。

首先，就政治关系而言，虽然越南和中国存在领土争端，缅甸靠近西方的动向也引起一些忧虑，但是总体而言，这一区域内的国家与中国有着更为友好的“政治牵绊”。

越南和中国同为社会主义国家；老挝、柬埔寨与中国历来关系密切，后者还曾在美国-东盟领导人会议的议题设置上力助中国不提南海问题；缅甸依然是中国在进行港口建设的关键节点国家；泰国与中国之间则拥有独特的政治、安全联系。尤其是与“海上丝绸之路”途经的菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国对比，中南半岛五国显然是更适合在政治上打造“命运共同体”的区域。

其次，中国在这一区域通过大量的经济和安全合作已经打下了不少基础，不仅在中南半岛各国均拥有不少基础设施和产业园投资，还以湄公河惨案为契机推进了联合执法行动。因此如果能搭建起澜湄合作机制，就可以将很多合作纳入到这一框架中，不必担心有名无实的问题。

从李克强总理的讲话中也可以看出，中国还将尝试把澜湄合作机制与亚投行、丝路基金以及人民币国际化结合起来，以期进一步巩固中国创立和起主导作用的其它新机制。

但是，正如澜湄五国媒体对本次会议报道的焦点所显示出的那样，即使中国在中南半岛五国拥有更好的基础与条件，要想进一步推动深层次的合作、尤其是推广中国主导的区域合作机制，仍面临着一些挑战。

从此次会议来看，虽然各国都应邀参加了领导人会议、跟中国一起搭起了澜湄合作机制的框架，但是在国内进行了相对低调的处理。

中国“以经济发展推动双边关系”的良好意愿引发相关国家一些人的疑惑，也是既现实又无奈的事情。即使是在中国国内，修筑水电站、建设高铁同样会引起争论。

甚至说从长远来看，虽然同样生活于发展中国家，毕竟各国之间存在社会结构上的差异，这对中国与中南半岛合作机制也会产生一些影响。

中国外交战略需有取舍，抓重点

总体而言，目前中南半岛五国确实有发展经济的需求，尤其是需要外部的资金支持，因此与中国保持合作关系仍然是它们现实的选择。但是同样需要强调的是，这一选择也是斟酌权衡的结果，并不代表各国对现存模式完全满意。

同时，这一合作进程需要进一步对一些可能的社会问题和政治疑虑做出应对：

一方面，不管是油气管道、水坝还是铁路，各种中国优先考虑的大型机场设施建设项目，可能仍会引发争议。

另一方面，中国主导的合作机制也要让各国消除在经济上可能受制于中国的忧虑，因此各国也愿意引入域外大国加以平衡。

从这一角度来看，这种经济合作对于加强中国与中南半岛各国关系的作用可能存在边际效应的限制，同时澜湄合作机制也暂时无法在短期内产生“外溢效应”，显著缓解中国与它们在其它领域的分歧，例如中越两国间的领土争端。

中国在中南半岛的经济合作中也相当注意经济收支，绝非“漫天撒钱”。这一现实也需要解决一些新的问题。

目前，作为一带一路建设重要部分的“中南半岛经济走廊”实际上拥有多个目标，其中既包括要实现中国企业“走出去”、扩大外汇收入，又包括增进政治关系、构建“命运共同体”，现在还加入了产能转移等新内容。作为一项对外政策，要想同时实现多个目标实际上是面临一定困难的。

对于具体落实合作项目的企业来说，这种不同政策目标间可能存在的冲突和矛盾也带来了一些挑战。中方企业可能会受限于“早期收获”和尽快出成果的要求，以致于在商业谈判中处于不利地位，但是在年终考核中的主要指标，却又是外汇获取量而非市场占有状况。这使得中国企业可能会在海外处于比较脆弱的状态。中国庞大的海外项目在经济收益上也还有待提升。

据此而言，中国也许应当在实现经济收益和增进双边关系之间做出国家利益的先后排序、有所取舍、有所侧重。

（作者为中国社会科学院世界政治与经济研究所助理研究员，文章转自澎湃）