3月18日，菲律宾与美国达成协议，允许美军以轮换驻扎的形式使用五座分处不同地点的军事基地。

自1991年底菲律宾参议院投票终止美国驻军以来，美军就一直对重返菲律宾念念不忘，而菲律宾政府也一直保留了苏比克湾海军基地的“睡眠”状态，苏比克湾“特别经济开发区”的仓库、码头、基地电厂、海军油库和指挥中心都没有向入驻外资企业开放，整个电厂处于“开机即可重新启用”的状态。

在美国高调介入南海问题、海空力量持续向西太平洋倾斜，而菲律宾国内政治气候及媒体舆论又在转向之际，美军高调重返菲律宾，实乃意料之中的一步棋。

南海升温减缓美军重返的“联盟安全困境”

一国在盟国驻军，既有增强军力投射能力与威慑能力的军事功能，更有彰显大国对盟友安全承诺、联盟粘合程度的政治功能，往往被视为观察联盟关系与安全合作的风向标。

但从联盟的理论视角来看，任何一个联盟内部都存在被“牵连”和被“抛弃”的“联盟安全困境”。这种结构困境在驻军问题上就表现在，小国往往希望借助驻军加强大国对自身的安全承诺，当小国采取进攻性战略态势时尤其如此，任何基地部署的显著削弱都易让小国产生被“抛弃”的战略疑虑。而大国则担心过度的安全承诺会增加自身被“牵连”的风险，因为联盟本来就具有军事针对第三方威胁的隐含逻辑，驻军的加强极易引发域内大国及潜在对手的战略疑虑，甚至导致安全困境及军备竞赛的螺旋上升。前沿基地还极易成为潜在对手的打击目标，使得大国自身战略脆弱性增高。

此外，军事基地及驻军涉及到驻军地位与豁免权、驻军费用分担、军事及经济援助项目、驻军对东道国环境及社会影响等敏感议题，处理不当往往会引发激烈的反基地社会运动，进而影响联盟的管理甚至维持。美国在菲律宾、冲绳、韩国、沙特、土耳其等地都曾因驻军问题遭遇一系列抗议、抵制甚至“政治化”的风险，为美国决策者提供了丰富的经验与教训，即美国在盟国驻军必须进行审慎的战略考量，有效平衡驻军的成本、利益与风险。

这样的战略审慎对于驻菲美军来说尤为必要。菲律宾在美国海外驻军历史上绝对是极好的研究案例：军事基地一直都是美菲双边关系的核心议题，但民族主义也一直困扰着美菲围绕基地的谈判。1986年阿基诺政府成立以后，与民主改革潮流相伴随的是菲民族主义情绪再度高涨，新宪法规定在美菲军事基地协定期满以后，任何外国军事基地、军队或设施都不允许在菲律宾存在，除非就此问题签订的条约得到菲参议院2/3多数批准。1991年，两国重新签订的驻军协议未获参议院批准，美军不得不撤离菲律宾。之后两国防务关系处于“漂移”状态，直到1998年《访问部队协议》签署以后，美军才以“访问”的名义实现在菲律宾的军事存在。“9·11事件”以后美国在菲派驻了特种作战联合特遣部队菲律宾分队（JSOTF-P），但是菲律宾宪法禁止美军在该国直接参与战斗，只能充当顾问、协助训练、提供军事装备和情报，包括无人机侦察。

因此，尽管美军希望重返菲律宾，特别是克拉克空军基地和苏比克海军基地的消息时不时见诸报端，美军却并未完成真正意义上的重返。近来南海问题的升温为美军重返提供了绝佳机会，菲律宾政府借助美国驻军提升自身防务水平与双方安全合作水平的愿望也愈加迫切。2014年美菲就驻军协议进行谈判时，阿基诺三世给出“（美国）指哪给哪”的内部原则、美方代表希望在菲全境“任选”预置武器装备地点、美军无条件使用菲军事基地和民用设施以及享有“治外法权”等信息，都显现出当前菲律宾政府对于获取美国更多安全承诺与防务支持的“抱大腿”心态。

从联盟内部来看，在安全问题上，一国对联盟的依赖程度越小，它行动的灵活性就越大，与盟国讨价还价的能力也就越强，联盟困境的压力也就越小，反之亦然。当前美菲联盟内部博弈的天平显然向美方倾斜，有利于美国灵活主动地作出战略部署和驻军调整，并保持在南海问题上的政策自由度。而菲律宾换来的只是美国“对南海海上安全保卫”和“美菲同盟进一步加强”等空洞的政治承诺。

从联盟外部来看，虽然美国军事存在被东南亚各国视为地区稳定的保障，但他们也并非一味欢迎美国军力在地区内的增长。2005年6月，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德出席第四届亚洲安全会议期间，提出美国愿意与沿海国家组成联合巡逻队，确保马六甲海峡安全，但是遭到马来西亚与印尼的拒绝。近年来，美国以维护所谓的“航行自由”之名高调介入南海问题，舆论热炒中国在南海问题的“强势”等指责影响了东盟国家在南海问题上的政策立场，增强了部分国家的对华战略疑虑，也增加了美国地区内军事存在的合法性。

美军东南亚基地群“铁三角”配置凸显

此次美军进驻的4个空军基地和1个陆军基地，从地理位置上看，安东尼奥·包蒂斯塔空军基地距离南沙中部只有500公里，是美国反潜巡逻机进出南海中部甚至抵近海南岛侦察的绝佳跳板。部署在这里的F-15、F-16等战术飞机可以在南沙空域进行1-2小时的战斗巡逻，便于掌握地区制空权和制海权。

巴萨空军基地距离三亚约1100公里，二战前由美军修建，美军撤离后菲防空联队司令部、第五战斗组及第355航空工程组曾驻扎在此。此前美军监视三亚基地的P-8A反潜巡逻机从冲绳起飞，往返距离约4000公里，如果部署在巴萨基地后可减少一半航程，进而增加4小时巡逻时间，大幅减少了兵力需求。

麦克坦-贝尼托·埃本空军基地与宿务国际机场共用跑道。2015年菲水灾期间宿务被指定为物流中心进行救援和救灾工作，每天至少有10架包括美国海军陆战队V-22鱼鹰运输机、C-130运输机、C-5银河战略运输机、C-17环球霸王运输机和俄制安东诺夫运输机在宿务机场降落，充分显示其接纳大型军用飞机的能力与潜质。

伦维亚空军基地距离三亚约1800公里，在我军航空兵的打击范围之外，可作为后方基地部署轰炸机、加油机、预警机等兵力，为前进基地提供支援。

而马格赛赛堡基地作为美菲“肩并肩”年度演习的主要场所，是整个东南亚最理想的丛林特种战训练基地。

众所周知，美国将日本和澳大利亚分别作为其亚太安全战略的“北锚”和“南锚”，但一直以来基地配置上都有“北重南轻”的问题。近年来美国在澳增加“前沿行动基地”部署，同时大力提升驻澳美军的训练及监控能力。除了提升哈罗德·霍尔特海军通信站、松树峡和纳朗格基地军事设施的卫星监控能力以外，还计划在澳部署地基空间态势感知雷达，进一步提升美军空间监控网络的覆盖能力。

此次美国空军在菲律宾的进驻，将基本形成菲律宾前沿监控、澳大利亚作战训练、新加坡后勤保障的“铁三角”配置，大大增强美军在南海地区的监测侦察能力与作战效能。目前，新加坡已同意美军定期派遣P-8反潜侦察机的短期部署，美国也正在对派驻澳大利亚达尔文的海军陆战队进行换防。随着克拉克空军基地维修的完成以及更多侦察机的进驻，美军将进一步完成对菲澳新基地群的升级与整合。

菲国内政治气候转向缓解美驻军后顾之忧

菲律宾自1898年成为美国殖民地以来，见证了驻菲美军数量和规模的大幅增长，最多时约有3万名驻军，苏比克湾更是美国在海外的最大海军供应站。但同时，军事基地的存在也一直被菲民族主义者看成是菲美之间未摆脱殖民地关系的证据，从而困扰着美菲关系。驻军对主权的侵犯、在当地的犯罪、对环境以及社会秩序的破坏等都曾引起菲律宾人民强烈的反美情绪、抗议甚至冲突。

虽然国内反对美国驻军的声音依然存在，比如美菲《加强防务合作协议》在2014年签署后，就因遭到一些团体在法律上的质疑而一直没有得到实施，但是南海问题的升温以及菲律宾与中国在岛屿争端、南海仲裁、非法捕鱼等问题上的冲突，为菲律宾舆论炒作“中国威胁”提供了依据。民间组织“西菲律宾海联盟”扬言举行菲律宾全球反华示威、菲万名青年计划巡航南海岛礁等活动，充分暴露出民族主义情绪及对华敌对情绪在菲民众中的存在。此种政治气候与舆论转向大大增强了美国驻军的合法性，部分缓解了反美情绪对美国驻军可能带来的困扰与影响。

由此可见，美军在南海问题持续升温的背景下重返菲律宾，既降低了“联盟安全困境”带来的驻军成本，降低了驻军带来的民族主义风险，也开启了东南亚基地群“铁三角”整合的序幕，一箭三雕。

（作者单位为国家行政学院国际事务与中国外交研究中心研究员，本文为国家社科基金项目“美国亚太军事基地的调整与我国应对策略研究”的阶段性成果，文章转自澎湃）