近日，美国总统特朗普提出以获取乌克兰关键矿产资源，作为继续向乌克兰提供军事援助的条件。该方案一经提出便在国际社会掀起轩然大波。国际社会在密切关注乌克兰危机走向的同时，也把目光投向了特朗普第二任期的关键矿产战略。

作为美国关键矿产战略的早期设计者和积极推动者，特朗普在第一任期就提出扩大国内矿产开发、减少进口依赖的政策。后任拜登政府在强化关键矿产供应链和持续推进稀土开发的同时，高度重视关键矿产对能源转型的作用，强化对清洁能源关键矿产的资金支持，并建立矿产安全联盟，以摆脱对华依赖。特朗普政府重返白宫后，虽然全盘否定拜登政府的清洁能源政策，但却保持了拜登政府在关键矿产领域的政策支持力度，并在就职首日宣布“国家能源紧急状态”，颁布《释放美国能源》行政令，成立国家能源主导委员会，以更加激进和“交易化”的方式确保美国的关键矿产供应安全，意在重新塑造美国在关键矿产领域的优势，确保其在该领域的主导地位。

大幅调整拜登政府时期的能源矿产政策

特朗普政府在第二任期仍采取其惯用的行政命令方式，快速形成本届政府的关键矿产战略，旨在极度扩大对稀土和其他关键矿产的持有，提升美国在全球能源领域的主导地位。关键矿产是美国能源体系的重要组成部分，特朗普政府高度重视包括关键矿产在内的美国能源安全，在历经第一任期追求能源独立后，特朗普政府明确表示要在第二任期确保美国在全球能源的主导地位。就职后，特朗普连续发布多项行政命令，对拜登政府能源矿产政策进行大幅调整。

一是签署行政令，宣布“国家能源紧急状态”。该行政令称美国关键矿产的鉴定、开发、生产、运输、精炼等能力都远远不能满足需要，迫切需要负担得起和可靠的国内能源供应，因此须采取迅速果断的行动确保关键矿产的供应安全，以此保障美国的国家安全和经济安全。行政令要求各行政部门和机构利用紧急权力加快国内能源资源的开发、生产、运输和精炼，简化审批流程，加快能源基础设施建设，协调《濒危物种法》和《清洁水法》等相关法规的执行，降低能源价格，以支持美国的经济和国防需求。

二是颁布《释放美国能源》行政令，解禁本土矿业开采，恢复美国在矿产资源的主导地位。该行政令鼓励在联邦土地和水域，包括外大陆架进行能源勘探和生产；要求所有相关政府部门审查相关法规条令等，识别并修改或撤销对国内非燃料矿产的勘探、开采、加工等造成障碍的行动。行政令详细列举了美国支持关键矿产发展的未来行动，包括更新关键矿产清单、定位关键矿产矿床、给予关键矿产项目资金支持、评估矿产依赖威胁、保证国防供应和储备等。该行政令具有鲜明的全政府参与特征，涉及内政部、能源部、贸易代表办公室、商务部、国防部、劳工部、农业部、环保署等多个政府机构。

三是成立国家能源主导委员会，全面升级美国能源战略。面对美国在能源资源领域管理碎片化的困境，特朗普再次上任后，立即成立国家能源主导委员会（NEDC），统筹能源发展事宜。NEDC将参与美国能源的许可、生产、分配、监管和运输等各个环节的政策制定与协调，补充并全面强化美国传统上以能源局为核心的能源管理体系。NEDC设立在总统行政办公室，理事成员包括内政部长、能源部长、国务秘书、财政部长、国防部长、司法部长、农业部长、商务部长、运输部长、环保署长等多个政府机构的最高官员。该行政令规定NEDC理事会应就美国如何扩大能源生产、改善关键矿产生产监管流程、加强能源生产的私有化投资等向总统提出建议。

四是颁布《解决铜进口对国家安全的威胁》行政令，确保可靠、安全和有弹性的国内铜供应。尽管美国地质调查局颁布的2022年《关键矿产清单》中没有铜，但在美国能源部先进材料与制造技术办公室发布的《2023年关键材料评估》报告中，铜和铝、镍、硅等主要材料已从短期的“非关键”材料转变为“接近关键”材料，进入关键材料清单。鉴于铜对于“双碳”目标的实现和人工智能发展具有不可取代的战略地位，特朗普政府对铜的供应安全更加重视。该行政令要求商务部长与国防部长、内政部长、能源部长以及其他相关部门的负责人调查协商，评估与铜进口相关的国家安全风险。商务部长应在行政令发布之日起270天内，向总统提交包括评估结果和政策建议的报告。美国战略与国际问题研究中心关键矿产安全项目主管格蕾丝琳·巴斯凯伦建议，将铜纳入美国内政部下属地质调查局的关键矿产名单。

以“交易外交”获取他国关键矿产资源

极度扩大持有稀土和其他关键矿产，是特朗普政府第二任期关键矿产战略的核心内容。为了保障美国关键矿产所谓的供应安全，特朗普大肆利用美国霸权，企图通过地缘政治手段达到目的。

近期，特朗普以调停乌克兰危机为借口，意图迫使乌克兰签署美乌矿产协议，以获得乌克兰矿产资源。2024年版的《世界矿业数据》显示，乌克兰是全球第11大钛生产国，已探明钛储量排名前十，占全球产量的7%。据乌克兰政府发布的数据，基辅拥有欧盟认定的34种关键矿产中的22种。乌克兰还表示拥有全球6%的石墨储量，是全球第五大镓生产国，拥有欧洲最大的铀储量和1/3的锂储量。尽管有观点认为，乌克兰的矿产资源规模可能被夸大了，但几乎无人否认它是一个具有潜力的关键矿产大国。特朗普本人及其内阁成员多次公开向乌克兰提出“稀土换援助”，希望通过与乌克兰签署关键矿产协议的方式，掌控乌克兰的矿产资源。

特朗普还不顾他国主权原则，频频释放“领土扩张”意图，以作为美国获得关键矿产资源的途径。特朗普重提2019年的“购岛”设想，表示拥有和控制丹麦的自治领地格陵兰岛“绝对必要”，称不排除通过“军事或经济胁迫手段”夺取该岛的控制权。美国总统国家安全顾问沃尔茨明确表示，“购岛”意在获得关键矿产，并指出这是“美国优先”议程的组成部分。特朗普甚至指责丹麦阻止格陵兰发展煤炭、铀矿以及其他稀有矿产产业，表示将“让格陵兰再次伟大”。

根据2023年美国地质调查局发布的数据，格陵兰岛拥有全球第八大稀土储量，还蕴藏着重要的锂、钽、铌、铂族金属、钼等元素。2023年，丹麦和格陵兰地质调查局下属的矿物和材料中心，对格陵兰岛的38种原材料资源进行了潜力评估，认为发展包括石墨、钛等绝大多数材料具有相对较高或中等潜力。随着气候变化引发格陵兰冰盖加速消融，该地区的稀土矿产、石油和天然气资源开采成本将会逐渐降低，很有可能这片被冰雪覆盖的岛屿将来会变得“炙手可热”。

此外，特朗普多次声称要使加拿大成为美国的“第51个州”，也是出于获得加拿大关键矿产资源的考量。加拿大拥有全球第三大钴储量和第四大稀土储量，铝土矿冶炼副产品镓产量占北美90%。美国国防部评估显示，若将加拿大纳入《国防生产法》的“国内来源”范畴，能够有效增强美国供应链的韧性。

强化供应链安全性和“去中国化”

寻求关键矿产供应链多元化，是美国共和党和民主党的共识，不过相较于拜登政府，特朗普政府更强调关键矿产供应链的安全。特朗普新政府将在拜登政府的基础上，继续强化关键矿产供应链的安全性和“去中国化”。

一是继续更新“关键矿产清单”。《2020年能源法案》规定，美国内政部应每三年对“关键矿产清单”进行审查和更新。2025年是该清单需要再次更新的年份，预计特朗普政府将依据资源重要性、供应风险等因素重新确定清单内容。特朗普在《释放美国能源》行政令中明确表示，要扩大“关键矿产清单”，重点考察将铀纳入其中的可能性。他还指示内政部长应优先努力加快在美国进行持续详细的地质测绘，重点是定位以前未知的关键矿物矿床。

二是加大对关键矿产盟友施压，构建“去中国化”的矿产供应链。构建关键矿产安全联盟始自特朗普第一任期，拜登政府在执政期间持续推进了这一战略。目前，美国已与日本、欧洲、加拿大、澳大利亚等传统盟友及关键矿产生产国建立起机制性关键矿产合作关系，并同非洲、拉美、中亚等地区的关键矿产生产国持续推进合作。同时，美国还通过“能源资源治理倡议”“关键矿产测绘倡议”“矿产安全伙伴关系”等小多边机制，增强西方国家对华关键矿产策略的一致性。这一多层次相互嵌套的关键矿产联盟体系是特朗普政府第二任期展开关键矿产战略的重要起点。特朗普政府或将通过关税、胁迫等更具压迫性的方式推进联盟内部的关键矿产政策协调，持续弱化中国在全球关键矿产体系中的影响力，塑造所谓更加“安全可靠”的美国关键矿产供应格局。

特朗普政府第二任期关键矿产战略以大国竞争和国家安全角度出发，对内扩大对本国矿产开采、精炼和制造，加强资金支持力度，激活国内关键矿产行业；对外以更具单边主义和胁迫色彩的方式，获取和占有他国的关键矿产资源，确保本国的关键矿产供应的多元化和安全性，全力打造“去中国化”的关键矿产供应链体系，巩固美国在全球关键矿产的主导地位。特朗普政府“美国优先”的关键矿产战略将进一步刺激资源民族主义，加剧全球在关键矿产领域的竞争，持续增加全球关键矿产供应链重组前景的不确定性。

（作者为中国国际问题研究院助理研究员，文章转自世界知识期刊）