2024年11月12日，美国当选总统特朗普宣布，其上任后将成立“政府效率部”（DOGE，Department of Government Efficiency），责成太空探索公司执行总裁马斯克和印度裔企业家拉马斯瓦米共同领导，对联邦政府进行改革。11月20日，马斯克在《华尔街日报》上发表《联邦政府改革纲领》，宣称将在撤销政府过度监管、精简行政机构和节约成本等三方面推进改革。

臃肿、低效的美国文官制度与官僚体系

马斯克的《联邦政府改革纲领》提出，联邦政府的运作方式已经偏离了由民选官员管理政府的基本理念。目前，许多法规和决策并非由民选官员制定，而是由未经选举的官僚体系所决定。毫无疑问，“政府效率部”首先剑指美国非民选的文官制度，也就是公务员制度。美国的公职人员录用最早可以追溯到19世纪初的“政党分赃制度”。那时，在大选中获胜的政党通过任命公职来报答该党的积极支持者。“政党分赃制度”带来了许多问题和弊端，诸如政府运作的低效率和政治腐败等。

为解决这一弊端，美国国会于1883年通过《彭德尔顿法》。这是美国文官制度改革的一个里程碑，该法案确立了“功绩制”，规定：政府官员绝大部分由职业文官担任，文官必须通过考试，择优录用；文官不得因政党关系等政治原因被免职，在政治上要保持中立，等等。文官制度改革对于保持美国政治稳定、提高官员素质、肃清贪污腐化之风发挥了积极作用。《彭德尔顿法》颁行后，联邦政府中仅部分高级职位保留为“政治任命”。

在经过大萧条、第二次世界大战、冷战和福利国家建设之后，美国政府的规模越来越大，关于政府管得越少越好、开支越少越好、雇员越少越好的自由放任主义理念实际上被抛弃。对于政府规模，美国民主党和共和党历来有“大政府”与“小政府”之争。民主党政府提倡“大政府”，鼓励政府在经济、社会和公共服务领域扮演更积极角色，推动更多的政府支出、监管和公共政策。共和党一直抨击“大政府”主张，坚持“小政府”，强调应减少政府干预和支出，更多发挥市场驱动和私营部门的力量，然而，历史上共和党主政期间，往往又增设行政机构、加大行政支出，尤其是在涉及军事和安全的领域。

可以说，美国政府机构膨胀是一个多重因素推动的复杂现象和必然趋势，并非某个党派政策的单一结果。哈佛大学教授罗伯特·巴罗认为，政府在解决市场失灵和社会不平等方面的作用日益重要，规模很难缩小。但庞大的公务员队伍造成了很大的财政负担，2024年4月发布的美国国会预算办公室报告显示，联邦政府为230万公务员支出的薪酬达2710亿美元，人均成本超过10万美元，公务员总体薪酬比私营部门高约5%。

文官制度还带来其他一些负面影响，比如官僚政治的产生和官僚主义的泛滥。文官势力的崛起使得非民选文官在分权与制衡的美国政治体制中逐渐由单纯的政策执行者发展成为自主的政策执行者和实际的决策参与者，这让文官拥有了可与总统直接抗衡的“合法”依据，文官在政治中扮演的角色也更加重要。同时，官僚与国会的关系不断加强，官僚权力日益膨胀，有时甚至被称为联邦政府立法权、行政权和司法权三权以外的“第四部门”。这些现象表明，美国文官制度和官僚体制在实践中面临着平衡效率、公正和政治中立性的挑战。马斯克等人认为，“美国失败的根本原因在于政府中的未经选举官僚”，改革的核心之一应是削减官僚体系颁布的联邦法规，从而为大规模裁员提供合理逻辑。

联邦政府改革面临法律挑战

按照目前设想，“政府效率部”并非正式联邦政府机构。特朗普上任后，它将与白宫、管理和预算办公室合作，在政府外部提供意见与指导。按照马斯克的构想，“政府效率部”的改革举措大体上将分“两步走”：先对美国不合理的现行制度进行全面核查，精准识别出可删减的规章制度；现行制度得到修正后，实施大规模裁员。但要实现这一目标，“政府效率部”可能面临多种法律问题和挑战。

一是国会法律。按照马斯克的计划，需要削减2万亿美元的政府财政支出，将原来超过400个政府机构减少到99个以内，裁掉80%的公务员。然而，美国国会1978年通过的《联邦劳工管理关系法》和《联邦雇员权利法》对联邦政府与联邦雇员之间的劳动关系进行了规范，确保了联邦雇员享有某些基本的就业权益，比如免于无故解雇、工会代表的谈判权和某些裁员保护。根据《联邦雇员权利法》，联邦雇员如在工作表现方面没有重大过失，通常不能被直接解雇。裁员必须有合法理由，例如工作重组或预算削减。许多联邦雇员加入了工会，工会又与政府签订合同，规定了员工的工作条件、裁员程序等。如果裁员违反这些协议，工会可以提起诉讼。根据1946年的《行政程序法》，联邦政府在进行行政变革和裁员时，必须遵守透明、公开的程序。裁员或机构重组如果没有经过适当的公开征求意见、听证会和适当的公众参与，可能会被认为不符合程序正义，进而面临法律挑战。

二是美国宪法。如果裁员方式不当，侵犯了联邦公务员的宪法权利，特朗普政府将面临宪法诉讼。如果裁员的方式或标准在不同群体之间存在不平等影响（种族、性别或年龄歧视），则可能违反美国宪法第十四修正案的平等保护条款。如果裁员没有合理的程序保障，可能侵犯到被裁员者的正当程序权利。此外，美国宪法第五修正案规定，政府不得在没有充分的程序保障下剥夺个人的自由或财产。

目前，尚不清楚“政府效率部”将如何运作，如果该部门的职能和行动干涉了立法或司法领域的权力，例如，特朗普政府如果通过行政命令进行大规模裁员，可能会面临预算和国会授权的合规性问题。特别是如果裁员涉及削减一些已批准的预算或违反国会先前的规定，国会可能会明确反对，并试图通过立法限制或逆转这一决定。

最高法院能为“政府效率部”保驾护航？

马斯克对联邦政府改革很有信心，深信美国最高法院判例将为其改革“保驾护航”。他在《联邦政府改革纲领》中直言不讳，“凭借明确的选举授权和最高法院保守派占绝对多数的优势，政府效率部迎来了一个前所未有的历史契机。”

根据2022年美国最高法院在“西弗吉尼亚州诉环境保护局案”中确立的“重大问题原则”，行政机关实行可能会广泛影响社会经济的方针时，将被视为“重大问题”，必须事先取得更为明确的国会授权，而不能由行政机关自主行动。2024年美国最高法院在“洛珀·布莱特公司诉雷蒙多案”中推翻了“雪佛龙原则”，认为联邦法院可以不再尊重联邦行政机关对法律的解释或这些机构自行制定规章的权力。“雪佛龙原则”源自1984年的美国最高法院对“雪佛龙美国公司诉自然资源保护委员会案”的判决，一直是美国联邦行政法中的一个重要原则，要求法院在国会通过的法律不明确时，服从行政机关对法规的解释——只要这种解释是合理的。

这两个判例让马斯克拥有了一定的改革底气。他认为，现存的大量联邦法规超越了国会赋予的权力，因此，必须减少联邦政府的规章制度，从而为裁员提供法律上的正当性。此外，马斯克等对裁员程序的合法性也信心满满。美国最高法院在1992年的“富兰克林诉马萨诸塞州案”和2021年的“柯林斯诉耶伦案”案中判决，总统在修改公务员规则时不受《行政程序法》的限制。这些最高法院的判例为马斯克提出的改革计划——包括大规模裁员和改变远程办公原则——提供了法律依据。

马斯克援引这些判例为他的政府精简和裁员计划提供了“坚实的”法律基础，显示了他协助特朗普推进改革的决心和信心。然而，美国一些法学家指出，马斯克把最高法院“当枪使”，援引相关判例，显然过于乐观了，可能误读了最高法院判例的意图和影响。

一方面，最高法院的判例确实在一定程度上限制了联邦机构的权力，特别是在解释法规和制定政策方面的自由度。然而，这并不意味着“政府效率部”可以单凭上述最高法院的判例就废除现有法规或进行大规模裁员。一些法律专家指出，最高法院的判例并没有赋予行政部门直接废除法规的权力，而是要求在法律解释和政策制定上更加严格和受限。密歇根大学法学院教授、行政法专家尼古拉斯·巴格利说，“这些判例限制了机构的自由裁量权，但这些裁决结果不会增加行政部门重新审查现有法规的权力。”因此，上述判决可能导致法院更加严格审查法规的变更，增加了废除联邦法规的难度。

另一方面，“政府效率部”所进行的改革需要在现有法律框架内进行，并且必须经过国会的批准和支持。最高法院的判例并不能直接表明特朗普上台后，改革可以自动实施，而是需要通过立法程序和行政命令来实现，马斯克可能忽视了实施裁员与精简机构计划所需的复杂法律程序和必要的政治协商。

马斯克计划在2026年7月4日前，即美国《独立宣言》签署250周年纪念日前，完成联邦政府改革计划，并在纪念日上展示一个“更精简、更高效”的政府，作为特别献礼。然而，要在这么短的时间内完成政府改革的任务困难重重，美国复杂的政治生态以及政治利益集团、官僚体系和社会习惯都将构成强大阻力。

（作者为南京审计大学法学院教授，文章转自世界知识期刊）