2024年7月9日至11日，北大西洋公约组织于华盛顿召开峰会，纪念成立75周年。

作为“冷战遗老”，北约利用75年的时间从一个由12个创始成员组成的集体安全组织，摇身一变成为涵盖32个成员国、地域范围覆盖欧洲和北美绝大部分地区的“庞大军事联盟”。

未来，北约将走向何方，我们从历史中也许能够找到一些答案。

“冷战基因”

北约最初诞生于1949年，是服务西方对苏东集团冷战需要的重要工具，也是美国从政治、安全上对欧洲全面介入及巩固主导地位的重要平台。

二战促使美国终结了长期奉行的“孤立主义”政策，开始转向“全球主义”、推行全球战略，全力打造以美国为中心的国际政治、经济和安全秩序。欧洲作为对美国和苏联而言都拥有重要经济、政治和安全价值的地区，被美苏视为影响力争夺的前沿和与对方对抗的“主战场”。而战后的欧洲百废待兴，在经济和安全上均深陷困境，依靠一己之力难以在经济上复苏、在安全上自保。美国经过评估分析认为，战后欧洲随时都有“被颠覆和侵略的危险”，甚至可能“像多米诺骨牌一样倒向苏联”。

因此，在这一阶段，美国密集推出了“杜鲁门主义”“马歇尔计划”等带有明显大西洋主义色彩的扶持欧洲政策，在政治、经济、安全上全面介入和主导跨大西洋联合。这既符合美国联欧抗苏的战略利益，也迎合了欧洲经济复苏和安全保障的需求，因而进展较为迅速。

而北约，就是这个时期的产物。1948年相继发生的“捷克斯洛伐克二月事件”和“挪威事件”一方面加速了西欧安全联合的进程，英法签署《敦刻尔克条约》，布鲁塞尔条约组织得以成立；另一方面，事态也让大西洋彼岸的美国倍感焦虑，认为自己关于“多米诺骨牌”的判断得到印证。

因此，在《布鲁塞尔条约》和“五角大楼文件”“华盛顿文件”等前期安全构想的基础上，1949年4月4日，美国、加拿大2个美洲国家，与英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡5个布鲁塞尔条约组织国家，加上葡萄牙、意大利、挪威、丹麦、冰岛5个占据欧洲东西南北方向“战略要地”的国家，共同于华盛顿签署《北大西洋公约》（又称《华盛顿公约》），宣告成立一个旨在促成跨大西洋政治联合、安全联盟、经济合作的国际组织。

北约在成立初期，曾一度遭受美欧双方的质疑，在军事一体化层面欠缺实质内容，军事一体化建设与政治一体化建设一度高度混淆。其中，美欧双方在北约的权力失衡更是让欧洲起初对北约若即若离。但朝鲜战争让北约军事联盟建设加速走实，尤其是1951年欧洲盟军最高司令部为代表的军事指挥机制的建立与完善，更让北约有了现在的基本形态。

冷战期间，北约不断遭遇危机，也不断在体制机制上进行调试。在应对1966年法国退出军事一体化组织、希腊土耳其之争等内部危机中，北约的军事决策体系逐渐完善，内部政治权力结构也走向成熟。而在应对“柏林危机”“古巴导弹危机”以及苏联入侵阿富汗等外部危机性事件中，北约也积累了较为充足的危机处理经验。

客观来看，北约的成立与成熟，与美苏冷战息息相关，是冷战期间美苏关系和美欧关系的集中体现。而北约自身的扩大与发展也不断反作用于冷战局势，一方面将二战后跨大西洋政治、经济、军事甚至文化与意识形态联合、联盟推向高潮，另一方面在客观上开启了“集团化、阵营化”对抗的赛道。1955年西德加入北约更是直接刺激了苏联主导成立华沙条约组织，冷战两大军事联盟针锋相对的态势直接生成。

从“谋生存”到“脑死亡”

冷战结束后，作为“冷战工具”的北约并没有随对手的解体而解散，而是在新世纪仍然得以存续，主要有三个原因：

一是面对苏联解体后东欧地区出现的权力真空，美国不愿坐视欧盟一家将自身势力范围东扩，有意借北约这一自己主导的联盟平台向东积极填补空缺，扩大并巩固自身的地缘利益。

二是美国仍有借北约“拴住”欧洲、主导欧洲安全事务的需求。对美国而言，出现一个内部高度一体化、对外奉行独立自主政策的欧洲不利于自身的全球利益，因此在欧洲安全事务上虽“允许”欧洲推进防务一体化，但仍坚持将“北约优先”作为重要原则。

三是欧盟安全实力虽升仍弱，难以构建以自身为核心的欧洲安全框架。欧洲内部不愿统筹推进发展与安全能力，在资源分配上长期处于重经济、轻安全的格局。直到现在欧盟仍主要以“经济联盟”而非“安全联盟”为人所接受。“大而散”的欧安组织难以替代北约，在前南、中东等周边安全事项上也时有力不从心，有赖美国及北约“出头”。

因此，在冷战后，北约打出“不出圈、便出局”的旗号，为组织积极寻求存在价值和转型路径。它积极促推自身安全视野从传统跨大西洋防区、传统安全事项向外展望，在全球建立了多层多级的国际安全伙伴关系，不断在全球和地区安全事项上“刷存在感”，在波黑冲突、科索沃战争、反恐战争中进行了一系列预防性干预甚至域外干预行动。在成员国内部，北约也积极牵头加强内部非传统安全及军事工业甚至经济合作，以适应安全形势变化。

虽然如此，“失去了共同敌人”对北约、欧洲乃至欧美关系而言都是一个重要的“命运转折点”。虽然北约在组织上得以存续，职能上更多元，但其对欧美双方的战略价值一再降低，生存危机不断加深，主要在于这三点：

其一，苏联解体令欧洲安全形势发生根本性的变化，“热战”爆发的概率迎来了历史性降低，传统安全威胁在各国国家安全关切中的地位似乎让位于非传统安全威胁，北约作为西方应对来自东方传统安全威胁的工具，其地位的重要性、必要性与此前不可同日而语。

其二，“共同敌人”的瓦解也让跨大西洋联盟的政治基础发生动摇。美国内部爆发了“新孤立主义”与“干涉主义”的大讨论，就新形势下如何定位欧洲盟友的战略价值、如何推动北约转型未能达成明确统一的意见。“两极变一极”也增加了美国的战略自信，尤其是小布什上台后，美外交政策中的单边主义色彩凸显，部分观点甚至认为欧洲对美“除了维持和平仍属于一项战略资产外，已无更多战略价值”。反恐战争更让美国形成了“让使命决定联盟，而非联盟决定使命”的观点，将北约的价值一再贬低。奥巴马政府推行的“亚太再平衡”也体现出美国战略重心已从欧洲逐步向东转移。虽然这一阶段，美国对欧洲的“北约优先”态度未明显改变，但美国的外交政策早已不是“欧洲优先”，就连北约的“欧洲优先”根基也已出现松动。

其三，欧盟成立后，欧洲在新世纪的发展和一体化的深入推进让美欧利益不断走向分化，“控制与反控制”“单极与多极”矛盾渐深。尤其是欧盟在这一阶段加速自身共同外交与安全政策的机制和能力建设，使得欧盟与北约之间的互补性不断降低、竞争性逐步提升。同时，欧洲笃信“规范性力量”“以发展实现安全”，对美国积极动用制裁、武力等所有手段应对恐怖主义等新兴安全威胁的做法不以为然，开始在伊拉克战争等诸多国际议题上发出与美国不同的声音。这加深了美国对于北约和欧洲的“负累感”。

“特朗普旋风”更是将跨大西洋关系和北约带入历史性低谷。早在其第一次竞选总统期间，特朗普就已经抛出“北约过时论”，不断攻击北约在冷战后的无能低效。任总统后，特朗普不仅对欧洲一体化嗤之以鼻、在经贸上对欧洲施以高压，还对欧洲军事“长期欠费”强烈不满，不时释放“自欧洲撤军”的言论，还表示要为北约核心集体安全条款“第五条”附加上“欧洲的财政义务”。在这一背景下，法国总统马克龙作出北约已“脑死亡”的著名论断。

“电击复活”，回归冷战计划？

但地缘格局的剧烈变化中断甚至逆转了北约在国际舞台上不断“淡化”甚至“退场”的趋势。2014年，克里米亚危机爆发。在当年的威尔士峰会上，北约成员国领导人首次作出至2024年至少将GDP的2%用于国防开支的正式承诺。2016年的华沙峰会也做出加强北约前沿存在的决定，于2017年在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰四国部署了四个多国营级战斗群。

2022年爆发并延宕至今的俄乌冲突更将战火燃至欧洲边境，时隔多年欧洲再次真切感受到了“来自东部的威胁”，传统安全威胁被重新带回欧洲。鉴于欧洲当前的独立防务实力与俄罗斯远不在一个量级，甚至欧盟根本无权也无力在军事上联合指挥应对，美国主导的北约又重新被视为欧洲各国最主要的“安全依靠”，马克龙也被迫承认俄乌冲突使北约“电击复活”。

遭受“电击”后的北约加大了对俄罗斯的威慑与防御。2022年的马德里峰会上，北约继2010年后再次更新其安全战略性质文件《北约战略概念》，重新将俄罗斯锁定为北约及盟国的“首要威胁”，并强调要大幅加强防御与威慑理念。在乌克兰危机爆发后，北约即在前期四个战斗群的基础上，在保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克增设了4个战斗群。马德里峰会更决定在必要时将战斗群从营级扩大到旅级。

而2023年的维尔纽斯峰会批准了号称冷战结束后最全面的区域防御计划，计划将30万部队置于高度戒备之下，这标志着北约“大规模防御计划”的回归。2024年5月在布鲁塞尔举行的北约军事委员会参谋长级会议决定将“高度戒备联合特遣部队”人数扩充至40万。此外，2024年1月24日至5月31日，北约举行了“历史性规模”的“坚定捍卫者2024”军事演习，在俄边境大秀肌肉。俄外交部副部长格鲁什科对此评论称，北约“坚定捍卫者2024”演习的规模标志着该联盟“不可逆转地回归冷战计划”。

除此之外，本阶段北约的“逆势复活”还体现在成员国军费的增长上。据北约现任秘书长斯托尔滕贝格2024年6月17日在白宫与美总统拜登会晤时表示，预计2024年将有23个成员国国防开支满足占GDP2%的标准，“达到几十年来最大增幅”。值得注意的是，据斯托尔滕贝格介绍，北约的欧洲成员国和加拿大国防支出增长了18%，这在某种程度上体现出欧洲对安全的重视和投入实现了历史性突破。

与之相对应的是，北约的军工产业大发“国难财”，迎来了新一轮“风口”。冲突之下，美欧多家军工巨头收入猛增、股价狂飙、产能提升，简直赚得盆满钵满。据全球金融市场数据提供商路孚特统计，从2022年1月至2024年2月，欧洲6家大型军工集团的股价涨幅超过一倍。德国军工巨子莱茵金属也开始建设新厂，竣工后预计将有年产20万枚炮弹的能力。

此外，乌克兰危机似乎也让跨大西洋关系重新回到“蜜月”期。与冷战后初期欧盟北约的竞争性突出不同，乌克兰危机让欧盟与北约重新回到互补轨道，美欧跨大西洋似乎有意搁置短暂的分歧，重新加强协同。随着芬兰、瑞典加入北约，北约补齐了欧陆北部的防务短板，欧盟内的“北约声音”也越来越大。

2022年，欧盟在其出台的安全战略性质文件《安全与防务战略指南针》中，再次承认北约对欧洲安全的主导作用。而2023年1月，欧盟与北约更签署包含14项内容的合作联合声明，明确欧盟和北约是互补而非竞争关系，声称将欧盟北约合作“提高到新的水平”，甚至“应对中国挑战”也成了双方合作的内容。

这里值得注意的是欧洲或其部分政客在冲突下“向美靠拢”的主动性。据美国政治新闻网站Politico披露，早在俄乌冲突爆发之前，欧盟委员会主席冯德莱恩就已与美国总统拜登预先“敲定”了对俄首轮制裁的内容。而在冲突期间，拜登与冯德莱恩的幕僚更是保持高频沟通。冯德莱恩甚至一度成为北约秘书长的“最热门人选”。

“冷战遗老”将何去何从

北约会利用2024年峰会大肆宣扬联盟75周年的成绩，进一步推动所谓“冷战后最强有力的威慑和防御计划”走实。至于这个“冷战遗老”未来将如何发展，以下四个切入面将帮助我们厘清决定其发展走向的本质性问题：

其一，北约作为当今世界最大的军事集团，其“气运”与国际地缘紧张局势尤其是欧洲的不安全感呈现“正相关”，与全球和平发展潮流呈现“负相关”。具体而言，不同意识形态国家间矛盾冲突越是激烈激化，北约越“兴奋”，同时其奉行的“集团安全”和“威慑对抗”理念也越会促推“集团化、阵营化”趋势，加剧国际紧张局势。相反，越是在和平与发展占据各国首要议程的时候，北约得到的重视程度及其能发挥的作用就越低，甚至北约自身也会谋求拓展发展促进的职能。这也从侧面论证了，北约事实上并非当前欧陆安全困局的“良药”，而是安全秩序走向失控的催化剂。

其二，北约是跨大西洋联盟最重要的安全实体，其自身发展方向与跨大西洋关系尤其是美欧安全关系息息相关。在冷战期间，美欧安全纽带越绑越紧，北约作用也越来越重要。而在新世纪初期，欧盟经济实力持续攀升、美欧安全利益分化拉大的时期，北约的行动功能和团结功能都受到严重影响。当前，在“双冲突”尤其是俄乌冲突的压力下，俄欧对立关系逐渐固化，欧洲对美安全依赖重新加深。因此，北约在大西洋两岸，尤其在欧洲的重视程度将持续呈现提升态势。在未来可预期的一段时间内，北约作为欧洲安全最重要支柱的地位难以改变，恐将在欧洲加深对美依附、升级对俄威慑甚至对抗的过程中发挥重要牵引作用，成为欧洲战略自主的障碍。

其三，作为北约中的“最强战力”和事实上的“盟主”，美国的国家安全利益主导了北约的决策和行动。这集中体现为两个方面，在2024年的峰会中也可得以观察。

第一是北约如何在欧美间实现权力责任的再平衡。近年来，美国心态越发保守，对欧洲的交易心态突出，更加关注降低霸权成本。而随着“乌克兰疲劳症”在美欧一定程度上的显现，“援助乌克兰是否值得”也在大选前的美国引发了一系列讨论。随着主张“重新评估北约”“要欧洲为安全付费”的特朗普选举表现优于拜登，北约恐将面临着新一轮跨大西洋安全责任与义务的再平衡，及可能衍生出的欧洲一直渴望的权力再平衡论调，和美国存在当“甩手掌柜”的动机和倾向。近期提出的让北约替代美国主导援乌和重建进程，正符合这一逻辑和美国利益。即将接任北约秘书长的荷兰首相吕特也曾侧面回应称：“让我们关注自己的防务建设，而不是谁坐在白宫”。

第二是如何看待北约的“印太动向”。短期看，俄乌及巴以冲突虽然可能会暂时分散美国的资源和注意力，但中长期看，美国战略重心向亚太转移的趋势难以改变。在这一过程中，北约将扮演何种角色，将主要取决于美国在其“欧洲安全利益”和所谓“印太安全利益”之间的精细拿捏。具体而言，未来一段时间，美国将根据自身利益回答北约“印太化”的“印太之得”与“欧洲之失”孰轻孰重，以及美国在何种程度、哪些领域上能够容纳接受欧洲涉足“印太”事务这两个问题。当然，欧洲是否有意愿“卷入不属于自己的危机”，也同样对北约“印太化”动向产生影响。

其四，欧洲虽在“双冲突”下重新加强与美国的安全捆绑，但欧洲的根本利益与推进一体化的长期目标，同北约追求的集体安全目标、方法有本质分歧。欧盟或者说其前身欧共体从成立伊始，就是一个和平的项目与发展的项目，其最初的核心理念就是通过将法德，甚至整个欧洲经济加深捆绑、实现一体化，从而使欧洲战争成为不可能，这与北约服务对抗的“冷战集团”基因存在本质不同。

未来欧洲是否能、在多大程度上能主导自身的安全事务，核心还是在于以防务自主为核心的战略自主的进展。短期看，外部安全形势的严重恶化暂时让欧洲战略自主的空间收缩。但中长期看，美欧围绕“控制和反控制”“单极和多极”之间的矛盾冲突并未根本消泯。随着欧洲对自身“硬实力”重视程度和投入的增长，其实现战略自主的底气和资本也会有所增强。如果说“对美依附”是欧洲安全困局下的被迫之举，那么战略自主才是事关欧洲未来长远发展的重要地基，这一点想必欧洲应有所认知。

（作者为中国现代国际关系研究院欧洲安全项目负责人，文章转自“瞭望智库”）