4月23日，墨西哥联邦经济部宣布对来自中国的544项商品征收临时进口关税，最高可达50%。此举一度将中墨经贸关系推上风口浪尖。这也是自2022年发生比亚迪在墨建厂风波后，墨政府为回应美国关切而做出的又一表态。当前中美墨三边联动效应的形成，正是美国在拉美推行“近岸外包”政策的缩影。

美国和拉美“双向奔赴”的产物

在中美战略博弈长期化和复杂化的背景下，拉美在美国战略中的价值和地位逐步凸显，美国政府对与拉美国家进行供应链合作抱有高度期待，拉美国家参与承接美国回流供应链的热情也日益高涨。继特朗普政府实行与华经贸脱钩战略后，拜登政府进一步推出“去风险”政策，意在以“降低供应链风险”为名行“去中国化”之实。拉美地区既是美国巩固西半球经济霸主地位的主阵地，也成为其打造泛美供应网络和泛美制造系统、推行“去中国化”的大本营。

为了达到目的，美国不断向拉美推出各种概念，对美拉供应链合作模式进行各种包装，“近岸外包”正是美国为加强美拉供应链合作而打造的重要话语体系。在美国的政策引导下，与美国地缘关系最为紧密的墨西哥成为“近岸外包”最为重要的国家。据桑坦德银行“近岸数据监测”报告统计，为巩固墨西哥作为美国战略生产平台的地位，2023年墨西哥宣布新增440亿美元中短期投资，同年墨西哥晋升为美国第一大贸易伙伴和美国最大进口来源国。

与此同时，中美洲和加勒比地区正在跻身拉美“近岸外包”的重要参与者。2023年9月，由哥斯达黎加、多米尼加和巴拿马组成的“民主发展联盟”，在美洲开发银行总部同美国官员共同召开供应链联盟磋商对话首次会议。有报道称，巴拿马供应链多元化计划顺利获得美国国际开发署1000万美元的投资。在发展水平相对滞后的中美洲“北三角”地区，“近岸外包”的集聚效应正在缓慢显现。由洪都拉斯、美国、危地马拉、萨尔瓦多组成的“HUGE商业与投资委员会”致力于通过发挥美拉私营部门力量，促进区域整体承接能力的提升。

南美洲地区在与美国开展“近岸外包”合作中的存在感也日益增强。美洲开发银行调查显示，南美经济体有望从“近岸外包”计划中获得每年290亿美元的额外出口收入，巴西是拉美除墨西哥外最有潜力的获益国。作为拉美第一大经济体，巴西吸引外资能力和水平居拉美前列，更是国际可再生能源投资的热门目的地。乌拉圭政府也积极践行开放的引资政策。乌拉圭21世纪投资、出口和国家形象促进机构主任波尼切利表示，乌经济、政治和社会稳定，制度化程度高，政府尊重规则，这些条件是其吸引近岸投资的独特优势。

在此基础上，美国还着力以实际立法行动推动美拉之间的具体合作。2024年3月，美参众议院两党代表共同提出《美洲贸易和投资法》，承诺斥资700亿美元优惠贷款和赠款，鼓励企业从中国向美洲进行战略转移，并承诺提供100亿美元的额外税收抵免，为符合标准的拉美国家提供加入《美墨加协定》的便利条件。这是美国两党首次在国会立法层面就推行向拉美进行产业转移达成一致，预示着今后美国经济政策政治化、工具化和意识形态化倾向或将成为常规操作。

在拉美的发展存在区域化差异

从近年来“近岸外包”在拉美的发展来看，其发展水平存在明显的区域间差距，由北到南呈递减趋势，即墨西哥的“近岸外包”发展水平最高，中美洲和加勒比次之，南美洲最低。究其原因，一是因为距离问题是“近岸外包”需要考虑的首要问题。对回流的美国企业而言，距离远近与成本高低密切相关。二是南美洲与美国开展贸易不及墨西哥和中美洲有优势。美国和墨西哥的经济利益已经深度捆绑，2020年，两国和加拿大将此前签署的《北美自由贸易协定》升级为《美墨加协定》，相比之下，与美国签署自贸协定的南美国家数量相对较少，且大部分南美国家的最大贸易伙伴均非美国，对美主要贸易都集中在大宗商品出口而非制造业制成品出口。

此外，拉美区域内部发展状况也不尽相同。在墨西哥，其北部边境城市“近岸外包”的发展水平要明显高于南部地区。距离美墨边境仅200公里的新莱昂州是墨西哥最受外国投资者欢迎的州之一，也是北美华富山工业集团和特斯拉新一代超级工厂的所在地。而墨南部的发展水平则相形见绌，吸引外资数量不尽人意，当前墨西哥政府正在加大对该地区的投资力度。

中美洲和加勒比地区内部的近岸化水平呈现明显分化。哥斯达黎加、巴拿马和多米尼加等地区经济发展的领头国以发展技术密集型和高尖精产业、出口中高端制成品为主，近岸化发展水平较高。2023年7月，美国和哥斯达黎加宣布围绕半导体合作建立伙伴关系，此系美国与中美洲国家建立的首个伙伴关系。2024年3月，美商务部长雷蒙多访哥期间宣布正式启动加强半导体生态系统计划，并将投资1380万美元建立“卓越中心”，为哥培养和输送半导体领域的人才。而以“北三角”为代表的地区欠发达国家多以发展劳动密集型的低端制造业为主，近岸化发展水平较低。相对而言，中美洲联盟成员国危地马拉和萨尔瓦多具有较大的发展潜力，萨尔瓦多正在寻求利用比特币向高科技产业的“近岸外包”转型升级，并计划在十年内投资18亿美元建设太平洋列车项目，打通与墨西哥的陆上连接。

南美洲各国近岸化发展水平总体不高，相对差距较小，但具备一定发展潜力。美洲开发银行发布的一份报告显示，受益于“近岸外包”，巴西每年的出口可能增加78.4亿美元，阿根廷增加39.1亿美元，哥伦比亚增加25.7亿美元，智利出口总额可能超过每年15亿美元。伴随全球绿色经济和能源转型的飞速发展，南美关键矿产国家如“锂三角”国家阿根廷、玻利维亚和智利，铜矿大国智利、秘鲁，以及镍和石墨储量丰富的巴西极有望在未来实现“弯道超车”。

国际形势深刻变化的必然产物

目前来看，国际形势的变化为美拉“近岸外包”合作提供了条件。

首先，全球经济区域化和集团化趋势为“近岸外包”产生和发展提供了土壤。当前，全球基本形成以德国为中心的欧洲供应链区块、以中国为中心的亚洲供应链区块和以美国为中心的北美供应链区块，供应链布局呈现“三足鼎立”的态势，供应链网络模块化和短链化特征更加明显，世界经济碎片化和阵营化格局更加突出。国际形势的变化，尤其是中美战略博弈态势愈加激烈，加速了供应链危机向纵深演变，供应链的“安全”“韧性”逐渐超越了“成本”“效率”，成为跨国公司的首要考量；单纯的降本增效成为过去式，打造更加灵活和更具抗风险能力的供应链，上升为跨国企业的不二选择。因此，“近岸外包”已然不是简单的经济学现象，而是国际形势深刻变化的必然产物。

其次，绿色转型和数字转型大潮为“近岸外包”提供了充足动力。一方面，绿色经济转型对供应链的可持续化发展提出了更高的要求。将产业转移到距离市场更近的地点，一来可以最大程度缩短运输距离和“减少碳足迹”，二来可以尽可能缩短产品的交付时间，实现供需市场的无缝衔接。因而，绿色转型使得“近岸外包”的效应更加凸显，拉美国家普遍希望驶上绿色经济的“快车道”。另一方面，自动化、机器人、3Ｄ打印、人工智能、区块链和物联网等数字经济的发展对“近岸外包”的推动作用日益凸显。根据《美国制造业回流指数》报告，约63%的有回流意向企业已经决定提高自动化程度，以应对熟练劳动力不足和劳工成本走高的现实问题。随着机器人使用成本持续下降，提高自动化程度的成本大大降低。此外，经济数字化发展还为企业在产业转移的实操层面提供了更多智能化选择，有助于企业对产业链的转移做出更加精准的评估和更加科学的决策。

第三，“近岸外包”的发展迎合了拉美国家追求现代化和再工业化的梦想。拉美国家在发展中国家中率先迈入新兴工业化国家和经济体行列，却因一味追求西式民主和发展模式而陷入“中等收入陷阱”，而“近岸外包”则为拉美国家实现新型现代化和再工业化梦想提供了可能路径。拉美国家寄希望于依托“近岸外包”发挥自身资源优势，带动外资对拉美的生产性投资，提升其在全球和区域价值链中地位，为经济的复苏和发展创造条件。而且，“近岸外包”还助于提升拉美国家与美国谈判的地位。现阶段美国尚不具备重振制造业的各项条件，因而仍只能将中低端制造业转移至拉美地区，在这一过程中，美国亟需拉美地区给予回流美企充分的政策支持。尽管拉美可能只是充当美国回流供应链的“孵化室”，其回流产业培育成熟后仍可能会回归美国境内，但美国对拉美政策在一段时间内将保持理性克制和相对友好的基调，这为广大拉美国家在与美国进行谈判时提供了一定的议价空间，增加了拉美国家与美国谈判的筹码。

“近岸外包”的背后反映了动荡变革时代美国产业政策的巨大转变，体现了美国对华“去风险”的目的是争夺国际政治经济新秩序的主导地位。然而，美国与拉美国家的“近岸外包”合作，将受制于“美国优先”的思想，拉美国家将只能充当美国的附庸。面对这一重大形势变化，中国应未雨绸缪、多方施策，制定国家产业发展的战略规划，统筹国内和国际两个方向的产业分工协作，以应对可能发生的潜在风险。

（作者为中国国际问题研究院拉丁美洲和加勒比研究所助理研究员，文章转自世界知识期刊）