拜登政府中东政策的调整及其效应

拜登政府上台以来，对内将主要精力聚焦在应对新冠肺炎疫情、恢复经济和弥合社会撕裂上。这从总体上制约了美国对外资源投入，迫使美国寻求以低成本来维系全球霸权。同时，拜登政府将有限的外部资源大部分用于“大国竞争”，因此不得不调整其中东政策。

在部分沿用特朗普政府中东政策的基础上，拜登政府也进行了一定程度上的“纠偏”，其核心是“求稳”，旨在稳定地区热点、恢复盟友体系凝聚力，主要政策动向包括以下四个方面：

首先，高调重返伊核协议履约谈判。拜登政府认为，中东形势稳定与否的关键在于伊朗。只要伊朗不激进，中东就不会大乱，美国就能避免被迫投入资源，进而更好维护自身地区利益。因此，拜登政府自上台伊始便开启与伊朗的间接谈判。从伊朗的角度看，其须通过迫使美国解除制裁以改善发展环境、摆脱经济困境，使国家步入良性发展轨道并正常参与地区经济合作。一年来，伊核问题维也纳会谈已经进行了9轮，各方围绕美国重返伊核协议和解除对伊制裁、美伊同时履约有望达成妥协，形成利益置换。虽然俄罗斯提出履约协议不能与涉乌问题制裁挂钩，但美国出于战略全局考虑，有可能默认俄方要求，从而尽快实现履约。俄乌冲突爆发以来，美国试图说服沙特、以色列等盟友，称恢复履约便能捆住伊朗手脚，使其无法拥核。

其次，重提解决巴以冲突的“两国方案”。在巴以问题上，特朗普政府曾推出一系列极端举措，例如剥夺包括巴勒斯坦独立建国权（拥有完全主权）在内的主要合法权益；支持以色列在东耶路撒冷和约旦河谷扩建定居点并宣示“主权”；支持以色列将耶路撒冷确立为“永久首都”，将美国驻以使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷等。拜登政府认为，特朗普政府的巴以政策不利于美国聚焦“大国竞争”，也不利于美国聚拢阿拉伯世界盟友，故重拾“两国方案”，并采取“纠偏”举措。拜登政府上台后，先后与以色列内塔尼亚胡政府和贝内特政府就重启“两国方案”多次进行沟通，与埃及、约旦、沙特等国交换意见。拜登政府之所以重拾“两国方案”，目的有三：一是缓解巴以紧张关系，避免巴以问题被地区反美国家和势力利用，进而刺激地区局势再现动荡，迫使美国调动资源应对；二是缓解阿拉伯世界亲美国家在巴以问题上的“两难”压力，使它们能从容配合美国的中东战略；三是以重拾“两国方案”为敲门砖，推动更多阿拉伯国家与以色列媾和。

再次，主动为热点问题降温，以策应“大国竞争”。为配合伊核协议履约谈判取得进展，拜登政府终止对沙特等国在也门军事行动的支持，将胡塞武装从涉恐名单剔除，敦促沙特提出和平解决也门战乱的倡议，同时要求伊朗停止对胡塞武装的支持，默认韩国、日本“分阶段”解冻购买伊朗石油的应付款，承诺不为国际机构对伊提供抗疫援助设障。在利比亚问题上，拜登政府支持联合国主导下的两派和解谈判，支持利比亚过渡政府主持大选。虽然原定大选日期因东西两派矛盾难解而推迟，但美国的利比亚政策未变。此外，为防止盟友在争夺东地中海天然气资源时内讧，同时为了拉拢土耳其，进而疏远俄罗斯和伊朗，拜登政府于2022年1月宣布退出希腊—塞浦路斯—以色列三国海底输气管道项目。

最后，修补美国在地区盟友中的“信誉”。针对特朗普政府损害美国“信誉”的现实，拜登政府采取了一系列“补救”措施，包括不使用“美国优先”表述，强调尊重地区盟友利益诉求，允诺帮助地区盟友克服经济困难，承诺“不再抛弃”叙利亚北部库尔德武装，承诺当盟友面临重大安全危机时美国将实施“保护”等。虽然拜登政府上述承诺虚多实少，但其动机还是力求稳定盟友体系，避免美国中东议程屡遭敷衍。进入2022年后，拜登政府将支持叙利亚北部库尔德武装“叙利亚民主军”作为恢复地区“信誉”的样板工程，多措并举，包括重申所谓“不抛弃”原则，将在叙油气收入转交“叙利亚民主军”，以“反恐”为名帮助“叙利亚民主军”在代尔祖尔、哈塞克等省扩充地盘等，企图吸引地区盟友关注，改变它们对美国“背信弃义”的看法。俄乌冲突爆发后，中东盟友对美国设套诱俄对乌动武又生疑虑，美国再次解释“不会抛弃中东盟友”。

拜登政府调整中东政策催生三大效应：一是削弱了美国在中东事务中的主导地位与作用。美国在中东事务中的地位和作用与其投入存在较明显的正比关系，即投入多，地位与作用就强。二是加剧了地区盟友对美国的不信任感，美国逐渐减少对中东事务的资源投入及参与程度，使得其盟友更加忧虑美国在“关键时刻”靠不住，不愿成为美国自私自利政策的牺牲品，并开始为“安全不测”未雨绸缪。三是一定程度上改变了地区格局。美国中东政策的收缩客观上为地区国家扩大自主空间提供了条件。它们认定美国筹谋“大国竞争”与掌控地区局势之间构成鱼和熊掌不能兼得的困境。因此，区域内国家纷纷强化参与地区事务的主动性、争取自身利益。

中东地区各方努力弥合分歧助推地区形势趋缓

在美国调整中东政策的大背景下，不少区域内国家选择重新评估地区形势，在许多重大地缘安全问题上弥合分歧，力争在众多热点问题上改善关系，为地区形势降温。

首先，主要地区强国均致力于缓和或改善关系。其中，伊朗、沙特、土耳其、埃及、阿联酋等国间的缓和互动引发广泛关注。伊朗与沙特被外界认为是宿敌，但自2021年4月以来，双方在伊拉克、阿曼、科威特等国的撮合下，围绕缓和双边关系在伊拉克首都巴格达相继举行了4轮谈判。此外，伊朗和沙特外长同时出席“巴格达合作与伙伴关系会议”，并就复交问题展开探讨。土耳其曾因沙特王储“邪恶三角说”、卡舒吉事件和穆兄会等问题与沙特、埃及、阿联酋等国交恶，但自2021年以来，土方主动调整地区政策，积极寻求与三国改善关系，并得到积极回应。其中最具标志性的事件是阿联酋阿布扎比王储穆罕默德成功访问土耳其，双方签订了十几项合作协议，阿联酋还决定出资100亿美元帮助土耳其稳定里拉汇率。

其次，海合会分裂基本愈合。2017年6月，沙特因卡塔尔与伊朗和土耳其过从甚密，以卡塔尔“支持恐怖主义”和“危害地区稳定”为由，携阿联酋、巴林、埃及等国与卡塔尔断交并实施陆海和部分空域封锁，造成海合会深度分裂。沙特等国本以为卡塔尔会因此屈服，但卡塔尔在土耳其、伊朗全力支持下非但没有让步，反而顶住压力，放手与土伊两国深化全方位合作。因此，卡塔尔在地区事务中的作用不但没有萎缩，反而增大。海合会分裂严重影响沙特在阿拉伯世界的号召力及与美国就地区事务进行博弈的资本，沙特对此心知肚明，遂决定主动修复关系。2021年1月，沙特召集海合会欧拉峰会，主动放低身段邀请卡塔尔元首与会，并给予其高规格礼遇。峰会期间，沙特、埃及、巴林、阿联酋等国宣布与卡塔尔复交，且不再干涉卡塔尔继续与伊土两国发展关系，海合会分裂由此基本愈合。

再次，阿以关系孕育更大突破。2021年3月23日，以色列举行两年内的第4次大选，内塔尼亚胡领导的利库德集团虽然在议会中获得30席，成为第一大党，但组阁失败。同年6月2日，“拥有未来”党领导人拉皮德与统一右翼联盟领导人贝内特达成协议，以色列成功组建八党联合政府，由贝内特先出任总理，两年后由拉皮德接任。但由于八党联合政府是左、中、右势力和阿拉伯政党首次同时加入的“政治大杂烩”，执政基础脆弱，出现内讧导致解体的概率较高，因此贝内特和拉皮德在政治上小心翼翼，以避免政府垮台。为稳妥执政起见，贝内特政府将巩固“亚伯拉罕协议”成果、谋求以阿关系新突破作为外交主攻方向。2021年6—10月，以色列外长拉皮德对海湾和北非国家展开以“巩固和拓展和平”为主题的外交攻势，出席以色列驻阿联酋、巴林、摩洛哥使馆开馆仪式，与三国签订一系列涵盖经贸、投资、人文交流、科技创新、农业、智慧城市等领域的合作协议。其中，以色列与摩洛哥签订军事合作协议尤其引人瞩目。2021年9月，贝内特总理出访埃及，与塞西总统会谈并签订包括深化天然气领域合作在内的多项协议。2021年12月，贝内特总理高调访问阿联酋，将两国关系赋予战略内涵。2021年12月和2022年1月，阿联酋、巴林与美国和以色列两度举行大规模海上联合军演，这是阿拉伯国家首次与以色列进行联合军演。以色列与埃及、约旦等国关系的新进展，引起阿拉伯世界关注，更多阿拉伯国家开始研究转变对以政策，与以展开不同渠道接触。这些国家包括阿曼、卡塔尔、科威特、突尼斯、毛里塔尼亚等。此外，利比亚东西两派为争取美国的支持，竞相派团访问以色列商讨建交事宜。未来一段时期，或将有更多阿拉伯国家与以色列建交，阿以关系酝酿着更大范围的改善。

中东地区动荡面缩小但难消除

在认识到中东地区缓和面扩大的同时，也应注意到地区动荡仍未完全消除。

首先，少数热点仍有间歇性冲突。例如，2021年5月及2022年4月，以色列与哈马斯及巴勒斯坦民众爆发大规模冲突，造成大量人员伤亡。这两大事件有密切政治关联。2022年4月的冲突是2021年5月双方冲突的继续和深入，严重制约“两国方案”的谈判前景。其逻辑脉络是：哈马斯利用疫情下民众对巴民族权力机构的不满，继续逼迫后者兑现“举行总统及议会选举”的承诺，试图通过选举改朝换代；后者则将“大选无法举行”的责任推给以色列，并恢复与美以政治接触和安全互动，美以将加沙重建资金及资源交由巴民族权力机构掌控，使哈马斯缺少争取民心的资本，从而挫败哈马斯夺权企图；哈马斯利用2022年斋月再次动员民众在阿克萨清真寺及周边举行反以、反阿巴斯示威，在犹太教徒祷告活动时引发冲突，导致以色列军警驱赶并镇压巴勒斯坦抗议民众，哈马斯借机指责巴民族权力机构“与美以勾结”，号召民众将其推翻。又如，也门胡塞武装与沙特领导的联军在也门马里布等省的争夺战仍在继续。因沙特空袭萨那、荷台达等地，胡塞武装从2022年2月起多次发动对沙特、阿联酋境内目标的导弹和无人机袭击。

其次，受驻阿富汗美军仓皇撤离、塔利班重新夺权的鼓舞和启迪，中东地区恐怖和极端势力卷土重来。阿塔经20年与美军、北约联军和阿政府军较量而再度掌权，鼓舞了中东地区恐怖和极端势力的斗争信心，它们企图继续通过“圣战”实现自身的政治目标。特别是以“伊斯兰国”为代表的主流恐怖势力自2018年以来进行战略调整后，实力明显恢复，在叙利亚、伊拉克发动了多起恐袭或劫狱行动，扩大了影响。自塔利班在阿富汗重新掌权以来，“伊斯兰国呼罗珊分支”在阿富汗境内制造了多起恐怖袭击，不断煽动教派矛盾，使阿富汗本已脆弱的安全环境雪上加霜。值得注意的是，2022年3月27日，“伊斯兰国”首次在以色列北部城市哈代拉发动恐袭，开始以实际行动来兑现“灭亡以色列”的政治宣示，意图在伊斯兰世界进一步扩展社会基础。

最后，少数国家内部出现政治和社会动荡。例如，黎巴嫩自2020年8月发生贝鲁特港口大爆炸以来，国家陷入多重危机，此后的三届政府始终未能带领国家走出困境。受美国对叙利亚制裁“凯撒法案”的连带影响，黎巴嫩境内美元兑换和交易受限，导致黎镑信用崩溃，物价飞涨，民众生活苦不堪言。2021年10月起，黎巴嫩国内大规模停电，导致生产停顿、民怨沸腾，民众纷纷走上街头表达不满，黎巴嫩国内社会多重危机面临失控风险。在突尼斯，以穆兄会为基础的“纳哈达运动”自2010年底以来一直控制议会，试图以伊斯兰教教义立法，进而改变世俗主义国家性质。在新冠肺炎疫情沉重打击突尼斯经济后，“纳哈达运动”借民生困境再次策动街头游行示威活动，对以赛义德总统为代表的世俗主义势力发难，要求修宪，进而改变国家制度设计，这导致世俗主义势力进行反击。2021年9月22日，赛义德颁布总统令，延长暂停议会权力期限，剥夺议员起诉豁免权，废除法律合宪性审查委员会，解除迈希希总理职务，并于同年9月29日任命娜杰拉（女）出任总理，对宗教势力发出强硬信号。但“纳哈达运动”仍不放弃策动街头抗议集会和游行，2022年俄乌冲突爆发后尤为如此，突尼斯国内局势短期内难趋稳定。

结语

观察当前中东地区力量分化组合和格局现状，可以发现阵营划分基本清晰，美俄两国主要围绕叙利亚、伊拉克、利比亚、也门、巴勒斯坦等热点问题形成两大集团。一方面，美国主导构建了“遏伊（朗）防俄”体系，主要成员包括沙特及海合会、埃及、以色列、约旦等国家和地区组织。从反美阵营看，伊朗牵头组建的“什叶派新月地带”，意在与沙特争夺伊斯兰世界领导地位，与叙利亚等国联手同美国角逐。但这一格局并不稳定，以色列作为美国首要盟友与俄罗斯保持特殊关系，在当前俄乌冲突中拒绝对俄制裁，并斡旋俄乌停火。科威特、阿曼、卡塔尔等国对伊朗政策温和。土耳其作为北约国家，利用大国矛盾纵横捭阖，在某些利益关切上自诩“美国盟友”，与美国激烈讨价还价，而在另一些利益关切上则与俄罗斯、伊朗形成组合。美国多次尝试拆散俄罗斯—土耳其—伊朗组合，却屡屡受挫。

中东地区形势总体缓和且趋于长期化有着深刻原因，一方面，美国所谓“大国竞争”战略需中长期投入，因此必须从中东收缩资源。历史反复证明，美国在中东投入越大，中东越动荡；投入越少，中东冲突与战争就越少。另一方面，局势缓和符合地区各国中长期利益诉求，而美国战略收缩客观上也增大了地区各国自主空间。各国会据此营造与之相适应的地区缓和环境。更为根本的是，经济发展、产业转型、民生改善，是中东各国维护国内稳定的迫切需要，各国共同催生“缓和利发展”“发展促和平”氛围的条件逐步呈现。

（作者为中国国际问题研究院研究员，文章原载于《当代世界》2022年第5期）