在俄乌冲突愈演愈烈、全球能源价格飙涨之际，3月5日，一个美国政府高级代表团突然访问委内瑞拉，引发高度关注。此举既反映了拜登政府改善石油供应的紧迫心情，也折射了委内瑞拉希望恢复对美石油贸易的积极意愿。从短期走势看，双方在能源领域的共同需求有望使委美采取进一步的合作。但是，能源合作只意味着委美关系的局部改善，而非两国关系的全面转暖。在改善对委关系方面，拜登政府将面对来自国内的巨大反对声浪。马杜罗政府希望美国放松乃至取消对委石油制裁以改善国内经济困境，然而，即使美国放弃或取消石油制裁，委内瑞拉在恢复石油产能方面仍面临巨大挑战。

美国代表团为何突然造访委内瑞拉

3月5日访问委内瑞拉的美国政府高级代表团，成员包括美国国家安全委员会西半球事务高级主管胡安·冈萨雷斯（Juan Gonzalez）。访问期间，美国代表团与委内瑞拉总统马杜罗和副总统罗德里格斯进行了会谈。此次会谈涉及多个议题，核心内容是能源合作。美国官员希望委内瑞拉恢复对美供应石油，而美国将为此放松对委制裁。此次会谈两国没有达成具体协议，但表示将择机继续举行会谈。

此次会谈的消息刚一披露，就引发世界范围的高度关注。

第一，此次会谈意味着美国拜登政府试图借助委内瑞拉缓和全球石油市场波动、平抑油价上涨带来的冲击。会晤之日正值美国对俄罗斯实施能源制裁前夕。拜登政府显然希望以委内瑞拉作为替代性石油供应来源，弥补停止进口俄罗斯石油所形成的供应缺口，缓和市场担忧情绪。

第二，此次会谈意味着美国对委内瑞拉政策可能将出现重大调整。新千年以来，两国关系持续紧张。2019年，美国不再承认马杜罗政府的合法性，委内瑞拉宣布与美国断交。此次会谈是两国在断交以来首次举行高级别政府会谈，释放出双边关系改善的重要信号。

第三，此次会谈意味着美国加紧在全球范围孤立俄罗斯。近年来委内瑞拉不断加强与俄罗斯的政治、经济和军事合作，成为俄罗斯在西半球最重要盟友之一。乌克兰危机爆发以来，马杜罗政府多次表态支持俄罗斯，谴责美国和其他北约国家制造这场危机。此次会谈透露出美国有意以放松或解除对委制裁为交换，分化委内瑞拉和俄罗斯的盟友关系，在两国之间打入一个“楔子”。

从短期走势看，能源领域的共同需求使委美关系有进一步改善的空间。一方面，美国需要委内瑞拉提供石油，以迅速弥补停止进口俄罗斯石油所导致的供应缺口。另一方面，委内瑞拉希望美国放松对其经济制裁、尤其是石油制裁，从而能够利用油价高涨的宝贵机遇增加出口收入。2021年，委内瑞拉国内生产总值增长率为-3.0%。换言之，委内瑞拉已经连续八年（2014～2021）处于经济负增长状态。如果石油出口收入实现大幅增长，委内瑞拉的经济状况将得到显著改善。

在会谈之后，马杜罗政府释放了一系列缓和两国关系的信号：释放了两名被关押的美国人，同意恢复与反对派的对话，明确表态将扩大石油产量，这在客观上有助于委美能源合作。按照马杜罗总统的表态，委内瑞拉在2022年的目标是使原油产量达到200万桶/日。他还表示，委内瑞拉不会把经济事务政治化，准备向美国出售石油和天然气。

拜登政府将要调整对委内瑞拉政策？

虽然这次会谈释放了委美关系改善的积极信号，但就整体而言，委美关系的变数依然巨大。两国政府缺乏相互信任，双方的政治理念和利益冲突依然尖锐。究竟是马杜罗政府先向美国供油、换取美国对其合法性的承认，还是美国先承认马杜罗政府的合法性、委内瑞拉再恢复对美供油？这些棘手问题的解决依然有待更多谈判。能源合作仅仅意味着委美关系的局部改善。委内瑞拉外交部长普拉森西亚明确表态，恢复对美石油贸易并不意味着改变委俄之间的密切关系。

诚然，委美关系改善难以一蹴而就，然而，拜登政府调整对委内瑞拉政策的整体环境初步具备。在批评者看来，始于特朗普政府时期的美国对委内瑞拉“极限施压”政策已经失败。该政策的主要目标是对委内瑞拉实施全面经济制裁，迫使其丧失石油出口收入这项国家主要收入来源，最终促成政权更迭。然而，马杜罗政府在极为不利的内外环境下有效控制住了国家权力，美国承认的“临时总统”胡安·瓜伊多无力扩大其政治影响力。在拉美整体“向左转”的背景下，美国孤立委内瑞拉的地区环境不复存在。

在此次会谈之前，拜登政府的对委政策已经出现微妙变化。一方面，拜登在今年初重申瓜伊多为委内瑞拉“临时总统”，再次延长把委内瑞拉视为美国安全威胁的总统行政令。另一方面，拜登政府并没有严格执行针对委内瑞拉石油贸易的二级制裁。2021年9月，委内瑞拉和伊朗签署一项重质油换取凝析油合约，此后至去年底，已经连续有四批伊朗凝析油在委内瑞拉港口卸货，美军没有进行拦截。

而俄乌冲突使拜登政府更加认识到委内瑞拉的地缘政治重要性。这场冲突引爆了全球能源市场，各国都在争相寻求能源替代供应来源。委内瑞拉拥有全球最大的探明原油储量，是世界主要石油出口国，并具有供应美国原油的优越区位和历史联系。随着美国与俄罗斯地缘政治角力的加剧，拜登政府开始把委内瑞拉视为一个必须加以争取的潜在合作对象，并试图借助与委内瑞拉的能源合作达成“一箭双雕”的作用：既能够依靠委内瑞拉石油弥补自身石油需求缺口，也可以诱使委内瑞拉在美俄之间中立化。

在油价不断高企的背景下，美国迫切从委内瑞拉进口原油的意图完全显现。在实施制裁之前，俄罗斯是美国第三大石油供应国。美国从俄罗斯进口的石油达到67.2万桶/日（2021年），相当于美国石油总进口量的8%。目前，美国依靠自身原油增产弥补缺口的困难较大。按照美国能源信息局（EIA）的数据，美国的原油产量在2019年达到历史高位（1228.9万桶/日），后因新冠疫情冲击而小幅下降。新冠疫情导致的油价暴跌使许多美国页岩油生产企业一直心有余悸，不敢急于增加产量。因此，美国在对俄罗斯实施制裁后，亟需在全球范围寻找替代来源，与委内瑞拉合作就成为当前的一个可行方案。

然而，拜登政府寻求与委内瑞拉开展能源合作，并不意味着拜登政府对委政策的调整，调整对委政策将是一个复杂的政治博弈过程。委美关系是当今世界最具对抗性的双边关系之一。这种恶劣的双边关系使美国国内形成一种仇视马杜罗政府的普遍情绪。对于美委日前举行的这次会谈，一些美国政界人物纷纷予以抨击。聚居在佛罗里达州的委内瑞拉裔移民倾向于支持瓜伊多，这些委裔移民的巨大政治影响力也将对拜登政府形成制约。

放松制裁能重振委内瑞拉石油业吗

美国对委内瑞拉能源合作的着眼点是获得其石油供应。美国曾长期是委内瑞拉石油的最大出口目的地。美国从委内瑞拉进口石油的规模曾在2004年达到154.8万桶/日（2000年以来的最高值）。随着委内瑞拉石油产量下降和两国关系恶化，美国的进口量不断萎缩，在2018年下降至46.2万桶/日。2019年，美国开始对委内瑞拉进行石油制裁，在同年3月完全停止从该国进口石油。而现阶段，委内瑞拉恢复对美国出口石油的最大挑战是产量不足。委内瑞拉2000年石油产量为289.1万桶/日，而2021年石油产量却只有55.8万桶/日，基本处于近50年以来的最低位附近。

委内瑞拉石油产量不断下滑与一系列国内外因素密切相关。就内部因素看，查韦斯执政以来，委内瑞拉在石油领域实施限产保价政策，委内瑞拉石油公司（PDVSA）把大量收入上交政府，以致用于生产投资的支出受到压缩，生产设备老化陈旧。由于国内政治矛盾的发酵和公司效益下滑，委石油公司大量的管理人员和技术人员流失国外。就外部因素而言，美国的制裁措施严重损害了委内瑞拉的石油生产。制裁导致委内瑞拉失去美国这个最重要的原油出口市场，委企业难以与第三国企业开展石油贸易，不得不依靠俄罗斯的石油公司和银行规避美国的金融和能源制裁。制裁还使委内瑞拉难以吸引扩大生产所需的外国投资。

为创造更有利的石油生产环境，委内瑞拉迫切希望推动美国放松制裁。两国代表在会谈期间讨论了美国放松对委石油制裁的可能性。据称，美方寻求以变通办法让委内瑞拉石油公司暂时重返金融市场，并建议马杜罗政府给外国石油企业更大的自主权。一旦两国就放松制裁达成妥协，美国可以为提振委方石油生产发挥直接作用。目前，雪佛龙公司是唯一一个还在委内瑞拉保持运营的美国石油企业，能够直接参与委方石油增产行动。美国墨西哥湾沿岸的许多炼油厂当初是专门为提炼委内瑞拉重质原油而设计建造。一旦美国恢复进口委内瑞拉石油，这些炼油厂能够很快恢复运转。

然而，委内瑞拉重振石油业，所要面对的一个巨大挑战是如何获得充足的投资。欧佩克资料显示，委内瑞拉石油产量在2021年实现增长，并在2022年1月上升至66.8万桶/日。按照委内瑞拉政府的表述，该国石油产量在2021年底达到100万桶/日。但上述两个统计结果距离马杜罗总统提出的2022年石油生产目标（200万桶/日）都还有较大的距离。要想扩大产能，委内瑞拉就必须解决债务问题和扩大融资。相对保守的估计认为，委内瑞拉要使石油产量恢复至1998年水平（350万桶/日），需要580亿美元投资，另一种看法认为需要2500亿美元投资。换言之，即便美国放松制裁，委内瑞拉能否吸引到如此巨额的投资，目前还是一个未知数。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所中美洲和加勒比研究中心秘书长，文章转自世界知识期刊）