2022年1月7日至8日，柬埔寨洪森首相访问缅甸。这是2021年2月1日缅甸军队推翻民选政府，扣押总统温敏和国务资政昂山素季以及民盟部分高级官员以来，首位外国政府首脑访缅，也是柬埔寨今年接替文莱作为东盟轮值主席国的首秀。缅甸国防军总司令敏昂莱接管政府一年来，其政权的合法性遭到质疑，政局动荡，社会对立，经济凋敝，人道主义危机严重。东盟为缓解缅甸危机，维护地区稳定和内部团结，以“东盟方式”进行斡旋调解。洪森与敏昂莱举行会晤，赠送了一批抗疫药品和物资。敏昂莱感谢洪森“与缅甸站在一起”，并说缅甸军队接管政权，是依法对选举舞弊的反应。随同访问的柬埔寨副首相兼外交与国际合作部长布拉索昆，同时也是新上任的东盟缅甸问题特使，否认洪森此访是支持缅军政府，而是以“不同方式”实施东盟2021年4月的五点和平计划。布拉索昆称，当前缅甸国内局势十分严峻，“具备爆发内战的所有元素”，改善缅甸局势是当务之急。柬缅双方发表了联合声明，表示缅甸国家管理委员会主席敏昂莱宣布缅甸政府已经与所有少数民族武装组织实行停火至2022年底。洪森首相呼吁保持最大克制，停止一切暴力行动，希望缅各利益攸关方展开建设性对话，以缓解紧张局势。缅方欢迎东盟缅甸问题特使参与缅军方同少数民族地方武装的和谈，承诺支持和配合特使落实与东盟达成的五点共识。缅方认为，落实五点共识应与缅国家管理委员会提出的五点路线图相辅相成。

五点共识难落实

2021年4月24日，东盟国家领导人在印度尼西亚首都雅加达召开缅甸问题特别会议，缅甸军方领导人敏昂莱也受邀出席。会议达成了五项共识：制止暴力；各方之间进行建设性对话；东盟派特使促进对话；开展人道主义援助；东盟特使访问缅甸。8月4日，东盟外长发表联合公报，任命文莱外交事务主管部长艾瑞万担任缅甸问题特使。特使的工作包括充分接触相关各方，为各方建立信任。为落实五点共识制定明确时间表，为缅甸的政治危机和人道主义危机寻求和平解决之道。但是，敏昂莱从未对“五点共识”表态，军政府总是说等待缅国内政局允许才邀请东盟特使访缅，以各种理由予以推托。艾瑞万特使任期届满也未能踏上缅甸一步。同时，缅国内民众抗议示威不断，暴力镇压造成重大伤亡的报道时有所闻，缅甸法院对昂山素季等民盟领导人以多种罪名加重刑罚。

昂山素季是道坎

军政府根本不同昂山素季对话，实际上通过司法途径禁止昂山素季参加政治活动。2021年12月6日，首都内比都一家法院称，昂山素季煽动他人危害国家安全和违反缅甸自然灾害管理法，被判处4年监禁。敏昂莱随后以缅甸国家管理委员会主席名义发布命令，赦免昂山素季2年刑期。2022年1月10日，法院以昂山素季未经批准使用非法进口的对讲机，违反了缅甸《电信法》；在新冠疫情期间违反防疫规定进行拉票活动等三项罪名判处监禁4年。加上此前的刑期，昂山素季将服刑6年。此外，她还面临多项贪污指控，每项指控最高可判处15年监禁。东盟特使能否“充分接触”包括昂山素季在内的相关各方，就是一个最关键的标志。据报道，洪森访缅时也没有向敏昂莱提出会见昂山素季的要求。柬埔寨副首相兼外长布拉索昆称，他们（缅方）设立了一堵厚厚的墙，我们拿头去撞它，毫无作用。那么，柬埔寨尝试以“不同方式”，另辟蹊径与缅军政府接触，又会取得什么效果呢？目前看来，前景不明。

军政府难获合法身份

敏昂莱总司令的夺权，的确给东盟出了难题。东盟内部奉行不干涉内政原则，通过协商一致解决分歧。东盟不赞成国际社会对缅甸实施经济制裁，也不主张把缅甸开除出东盟，期望缅有关各方通过和谈协商解决分歧，重新走上民主转型道路。新加坡《联合早报》文章指出，如果缅甸问题处理不好，东盟的内部团结以及主导区域事务的能力将被削弱。东盟一旦出现裂痕，将给域外势力的介入提供机会。然而，种种迹象表明，如何同缅甸军政府打交道，东盟成员国之间存在明显分歧。2021年2月24日，缅甸军方新任命的外长温纳貌伦访问泰国，在曼谷同泰副总理兼外长敦·帕玛威耐、印尼外长蕾特诺进行会谈。泰国总理巴育秘密前往曼谷廊曼机场接见缅甸外长，泰官方媒体未作任何报道，缅军方新闻社则以“政府外交部长应泰国总理邀请访泰”为题作了公开报道，令巴育极为尴尬和被动。第38届和39届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议于2021年10月26日以视频方式在文莱首都斯里巴加湾开幕。此前10月16日，东盟轮值主席国文莱宣布，不会邀请缅国防军司令敏昂莱参加本月底举行的东盟峰会，而是邀请缅甸一名非政治代表出席。结果，缅甸拒绝派人出席东盟峰会。缅甸缺席东盟峰会，引起国际社会的关注。缅甸外交部10月25日发表声明称，东盟轮值主席国邀请一名非政治代表而不是政府首脑代表缅甸参加东盟峰会，降低与会者级别，违反《东盟宪章》第5条“权利与义务”相关规定，不符合东盟精神，没有先例。据报道，东盟在缅甸问题上分为两派：柬埔寨、越南、泰国、老挝倾向于加强同缅军政府沟通；印尼、新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱倾向于在“五点共识”落实前，在正式外交往来中排除缅军方。

对洪森访缅，新加坡明确提出异议。1月14日，洪森用视频电话向新加坡总理李显龙通报访缅情况。据新加坡外交部15日发表的文告说，李显龙向洪森强调，作为东盟轮值主席国必须和包括缅军方及原执政党全国民主联盟（民盟）在内的各方进行接触，对洪森访问期间没同昂山素季等民盟代表会面表达了不同意见。李显龙还指出，军政府仅同“民地武”停火是不够的，重要的是对政敌的态度。洪森访缅仅仅过去几天，缅军政府就对政敌进一步攻击，判处原国务资政昂山素季更多的刑期。李显龙重申，在落实五点共识取得重大进展之前，只能邀请缅甸非政治代表出席东盟会议。

缅三军总司令敏昂莱2021年8月曾经宣布，缅甸将于2023年年底举行自由公正的全国大选。中国作为缅甸的紧邻，期望东盟团结一致，形成一致立场，发出共同声音，以东盟方式，推动缅甸局势早日实现软着陆。这不仅有利于缅甸人民的福祉，也有利于地区的政治稳定和经济发展。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）