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李成文:拜登政府中东政策初析
发表时间:2021-03-18 15:11 来源:国际网
拜登上台以来,迅速调整美国中东政策,其具有三个特点:一是急于与特朗普政策切割,二是两面性和两手策略,三是意识形态色彩浓厚。这对中东地区形势发展具有重要影响,一方面,外交手段和多边努力在中东事务中作用可能上升,地区形势总体有望趋缓。但另一方面,它还可能为地区增添新的复杂因素,甚至造成新的紧张。鉴于目前拜登政府中东政策中不乏自相矛盾之处,且美国新政府与中东一些国家关系也尚处于磨合中,所以其中东政策尚未定型,它的下一步动向值得关注。

一、拜登政府上台以来,迅速调整美国中东政策,在伊核问题上就重返协议与伊朗讨价还价,对巴勒斯坦问题表示重回两国方案,重新评估与沙特关系,空袭叙利亚等。这些调整仍在进行中,但可以初步看出拜登政府在“美国回来了”口号下,在重抓世界领导权的过程中对中东的政策取向,即在全球战略的大目标下,通过与特朗普政策切割和向奥巴马政策回归,以两手策略和平衡手段等维持在中东的霸权。拜登政府的中东政策引发各方不同反响和互动,将对地区形势产生重大影响。

重返伊核协议是拜登竞选时作的承诺,故伊核问题便成为其中东政策优先处理的问题之一。然而拜登上台后并没有立即兑现承诺,而是提出重返协议的条件,要求伊朗首先停止违反协议的行为,全面履行协议义务,然后美国才会解除对伊制裁和重返协议。

多边层面,美国已同法、英、德三国于2月18日在巴黎举行外长会讨论伊核问题。会议发表的联合声明表示,伊核协议是多边外交重要成果,法、英、德三国欢迎美国意图通过外交途径与伊朗接触,并确认继续就伊核问题与中国和俄罗斯进行磋商和协调。

伊朗对美国针锋相对,提出伊核协议不容修改,美方必须首先完全解除制裁伊朗才会恢复履行协议义务等。双方互设条件,互不相让,形成僵持局面。

对巴勒斯坦问题作出政策调整,也是拜登政府中东政策一个重要方面。1月26日,美国常驻联合国代理代表理查德·米尔斯在安理会视频会上表示,拜登政府将致力于以“两国方案”解决以色列和巴勒斯坦之间的问题,并表示美国将恢复与巴勒斯坦的关系,对巴勒斯坦提供经济和人道主义援助。这一表态在很大程度上逆转了特朗普政府偏以弃巴的极端政策,受到除以色列外各方欢迎。同时,美国国务卿布林肯1月19日表示,拜登政府将继续承认耶路撒冷是以色列首都,这一立场又是对特朗普政策的延续。

拜登政府对美中东政策调整的另一个显著迹象是对沙特态度的变化。2月4日,拜登在首次外交政策演讲中宣布,美国将不再支持沙特在也门的军事行动。随即,美国政府任命了新的也门问题特使,并且不再把胡塞组织列为恐怖组织。美国务院证实,美国将暂停向沙特和阿联酋的军售。更加明显的是,白宫新闻秘书2月16日说,美国将“重新校准”与沙特关系。随后,拜登于2月25日绕开穆罕默德王储直接同萨勒曼国王通话,明确表示“规则已经变化”,美国同利雅得关系“将发生重大变化”。2月26日,美国公布记者卡舒吉被害案调查报告,并宣布对70多名涉嫌参与该案的沙特人进行制裁,报告还明确点出王储穆罕默德被评估为知情并批准谋杀。

沙特对美国的变脸十分愤怒,沙特外交部于2月26、28日连发声明,完全拒绝美方报告中对沙特领导人的错误评估,表示沙特拒绝任何侵犯其领导人、主权和司法独立的行为。沙特官方报刊利雅得报发表社论,批评美国的做法是“不道德,没良心的”。阿联酋、巴林、科威特和阿曼等国以及伊斯兰合作组织、阿拉伯议会联盟和阿盟秘书长等也发声支持沙特的立场。

从上述调整看来,拜登政府中东政策具有三个明显特点:

一是急于与特朗普政策切割。拜登选择特朗普在中东争议最大问题伊朗核问题和巴勒斯坦问题等作出改变,从恢复多边接触开始调整政策等,显然是为显示民主党与共和党政策差异,尽快做出政绩,为坐稳总统位子服务。

二是两面性和两手策略。拜登政府一方面改变特朗普政府的政策,同时又有所保留。在伊核问题上,美一方面重申重返伊核协议,另一方面又维持单边制裁,要求伊朗行动在先。在巴勒斯坦问题上,一方面恢复同巴方关系,另一方面仍保留将使馆设在耶路撒冷。在对沙特关系上,即表示要重新校准美沙关系,另一方面又重申保护沙特安全的承诺,等等。这种两面性和两手策略,可能成为拜登政府处理中东问题的基本方略和主要特点。

三是意识形态色彩浓厚。拜登政府承续了民主党以“民主、人权”标榜立足的传统,将价值观标准作为处理国家关系的重要考量和政策依据。美国对沙特关系的变化,可能不止是拜登兑现竞选承诺,而是精心设计的套路,目的是突出民主党与共和党的不同,与特朗普唯利益至上的风格切割,从而在国内拉拢人心,对外显示霸道,为后续对地区关系调整铺垫。

二、拜登政府中东政策对中东地区形势发展具有重要影响。这主要体现在:

一方面,外交手段和多边努力在中东事务中作用可能上升,地区形势总体有望趋向缓和。由于伊朗核问题和巴勒斯坦问题对地区稳定具有重要影响,这两个问题降温,不仅关系拜登兑现竞选承诺,而且符合美国分摊责任以利战略重心东移的总目标。因此拜登政府势必争取在这两个问题上取得进展。在此背景下,伊核问题有望回到多边轨道,美国也有可能有条件地返回伊核协议或同伊朗进行双边接触。美国表示将回到两国方案,恢复同巴勒斯坦关系并承诺向巴方提供援助,将使巴勒斯坦问题不断恶化的势头有望受到遏制。也门战争如能停下来,对地区稳定则是更明显的利好。

另一方面,拜登政府的中东政策将面临不少挑战,还可能为地区增添新的复杂因素,甚至造成新的紧张。伊核问题上,退出伊核协议和对伊朗极限施压是特朗普政府对伊核问题的两大要点,其结果是破坏了国际合作,加剧了地区紧张。拜登政府只有在上述两个问题上作出实质性改变,伊核问题才能重回正轨。如美国继续施压套路,伊核问题可能陷入僵局甚至再度激化。特朗普退出伊核协议极大地损害了美国的国际信誉,拜登政府要想有所作为,就得拿出拨乱反正的诚意和取信各方的实际行动,首先要解决信任赤字问题。伊朗坚持美国先取消制裁,其原因之一就是对美国严重地不信任。同样,在巴勒斯坦问题上,以色列利用特朗普当政时机,在扩建定居点和吞并巴方土地等方面已走的很远,拜登政府如不能有效约束以色列,在巴勒斯坦问题上也难有新的突破。

美国对沙特作出重大政策调整,并且公开宣称“规则已经改变”,故意冷落沙特王储等,将可能刺激沙特等美国在地区传统盟国在无奈与愤怒的同时,进行新的分化组合以求自保,或者对美国地区政策采取不合作态度,从而可能增加地区形势的复杂性和新变数。

拜登政府中东政策影响地区稳定的突出表现是美对叙利亚动武。2月份,美国以其在伊拉克基地受到亲伊朗势力袭击为借口,对叙利亚境内所谓亲伊朗势力进行了空袭。这一举动暴露出美国不会轻易放弃推翻叙利亚政权的企图,不会放弃中东霸主地位,仍会出于一己私利任意破坏国际关系准则和侵犯别国主权,这将对地区稳定造成最严重的破坏。

三、从上述动向可以看出,所谓“美国回来了”与“美国优先”没有本质区别,一个要拉帮结伙自为老大,一个要独往独来全盘通吃,都是为了维护美国中东霸权。表面上要回到多边,实际上是要分摊责任,继续独揽权力,这就不可避免地要同各方面利益发生碰撞。同样,重拾“民主”“人权”话题,打道德牌,并非为了弘扬正义维护公道,而是控制施压的手段。中东各国对先前美国“大中东民主改造”计划失败记忆犹新,不会再被美国带了节奏。诸多阿拉伯国家支持沙特反对美国利用记者被害事件侵犯沙特主权即是证明。美国的中东霸权不收敛,中东就无法实现真正持久的和平。

同样,两手策略只是胡萝卜加大棒政策的翻版。不论是伊朗核问题还是巴勒斯坦问题或是美国与沙特关系等问题,美国表面上两头兼顾,貌似周全,实则为了改变特朗普单边主义在中东造成的孤立被动,换一种方式掌控中东。这种两手策略源于美国力不从心和受到国内压力,是不得已而为之,也是美国惯用手法,难以奏效。

目前看,拜登政府中东政策尚未定型,其中不乏自相矛盾之处。美国新政府与中东一些国家关系也尚处于磨合中。拜登政府中东政策下一步动向值得关注。

(作者为前驻苏丹、沙特大使)

责任编辑:王宇
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