美国大选投票日之后，随着选举结果逐渐明朗化，拜登胜选已经不存疑虑。从11月23日开始，拜登陆续公布了其外交及安全核心幕僚班子，从人事层面率先释放“美国回归”的强烈信号。拜登的对外政策可能重现奥巴马时代的部分特点，当然或许也会遭遇奥巴马时期同样的烦恼。

“建制派”卷土重来

奥巴马任内的副国家安全顾问本·罗兹曾把包括前防长罗伯特·盖茨在内的建制派外交精英称为“一团赘肉”，拜登在开启过渡进程后率先公布了其外交与安全团队的核心幕僚，其选人用人的标准预示着“一团赘肉”将重返美国决策圈。这一趋势与拜登拥有丰富的从政经验不无关系。相比在参议院没有打磨太久的奥巴马和政治素人出身的特朗普，拜登数十年的政治履历使其最重要的人脉主要集中在华盛顿“建制派”精英圈，典型代表是已经提名国务卿的安东尼·布林肯和国家安全顾问杰克·沙利文。

布林肯1962年4月出生于纽约州扬克斯市一个富裕的犹太人家庭，与拜登的渊源可以一直追溯到近20年前。2002年，布林肯任民主党参议院外委会办公室主任，当时外委会民主党的首席议员即拜登。自那时起，布林肯就一直是拜登在外交事务上的得力助手。在奥巴马执政时期，布林肯先后担任了副总统拜登的国家安全顾问和总统奥巴马的副国安顾问，后担任副国务卿，成为奥巴马—拜登组合最重要的外交政策顾问。只不过，布林肯的风格更像是前国务卿奥尔布莱特而不是奥巴马，他更强调价值观外交的重要性，不会像奥巴马那样为实现目标而更务实。

沙利文1976年11月出生于佛蒙特州的伯灵顿，成长于明尼苏达州的明尼阿波利斯。尽管沙利文只有44岁，却拥有丰富的决策经验。在奥巴马任内，沙利文曾担任总统的副助理和副总统拜登的国家安全顾问，以及美国国务院政策规划主任和时任国务卿希拉里的副幕僚长。2016年，沙利文还成为希拉里的总统竞选高级政策顾问。沙利文的对外政策思路与拜登十分契合，他在《大西洋月刊》撰写《是的，美国仍然可以领导世界》一文中，猛烈抨击特朗普实施的“美国优先”政策，并提出在后特朗普时代，美国将会进行大规模自我调整，保护和捍卫美国的生活方式，重塑美国在世界的影响力。

对外政策：熟悉的配方？

尽管拜登提名的外交与安全团队成员在族裔、性别等方面体现了令人眼花缭乱的多样性，但却几乎是清一色的“建制派”老面孔。除布林肯和沙利文之外，还包括美国驻联合国大使托马斯·格林菲尔德、总统气候特使约翰·克里、国防部部长劳埃德·奥斯汀等，他们都是奥巴马任内的“前朝旧臣”。这一任命似乎向外界发出强有力的信号：在特朗普试图“抽干泥沼”的四年后，熟悉的华盛顿政治又回来了。欧洲盟友更是难以抑制兴奋之情，从欧委会到智库界纷纷抛出报告与建言，热切盼望拜登执政后扭转美国对外政策走向，重振跨大西洋同盟。

总体看，拜登执政后将努力重塑美国的国际地位。拜登承诺，上任后将召开“全球民主国家峰会”，推广民主价值观，作为美国领导世界的抓手。拜登、布林肯、沙利文都曾强调这一峰会的重要性，认为能够通过这一方式证明美国不再是“独行侠”，而是回归国际社会，通过美国的规则与价值观构建“民主国家联盟”，以应对中国与俄罗斯的挑战。

拜登还将重新修复并巩固与盟友和伙伴的关系。如，美国将大力投资并保持北约的军事实力以防备俄罗斯，同时增强应对新的非传统威胁的能力，并呼吁所有北约国家重新承诺履行其作为民主联盟成员国的责任；加强与澳大利亚、日本、韩国的同盟互动，深化从印度到印度尼西亚的伙伴关系，继续履行对以色列安全的坚定承诺，争取使拉丁美洲和非洲国家融入更广泛的“民主国家网络”等。

拜登外交政策调整的另一个重点将是恢复多边合作。伊核问题上，美国可能将与盟国和伙伴合作，加强和扩大该协议；朝核问题上，美国将与盟国以及包括中国在内的其他国家展开谈判，推进实现朝鲜无核化的目标；对俄关系上，美国将寻求延长《新削减战略武器条约》，以此作为新军备控制安排的基础，并致力于减少核武器的作用；气候问题上，美国将重返《巴黎气候协定》，召开世界主要碳排放国峰会，承诺在不损害美国经济的前提下，进一步减少全球航运业和航空业的碳排放。

对华政策上，拜登政府的总基调将是“战略竞争”。拜登在应对中国的策略上将会与特朗普有所不同，对内更加注重提升美国竞争力，以自身实力与中国开展战略竞争；对外则强调重塑美国的世界领导力，避免孤军奋战。拜登团队认为，采取遏制中国的政策不可行，难以联合他国共同应对中国崛起。同时，拜登政府将在确保美国优势地位的前提下与中国进行选择性的合作，多边领域包括全球抗疫、宏观经济政策协调、应对气候变化等，双边领域包括重建对话机制、推动经贸谈判、改善人文交流等。

决策挑战：“路线之争”与“叠床架屋”

虽然在外交与安全领域，拜登搭建的是对华盛顿政治极为熟悉的“明星团队”，成员是建制派老手，能够确保决策流程按部就班，但这并不意味着拜登能够高枕无忧。拜登上任后，除了必须面对府会和两党斗争的掣肘外，也将面临来自民主党内分歧和决策流程调整所带来的种种挑战。

作为奥巴马曾经的副手，拜登必然记得奥巴马执政之初幕僚路线之争对决策机制的冲击。回首当年，年富力强的奥巴马决心鼓励白宫加强辩论，任命了两组反差巨大的团队处理对外决策。第一组成员都是政坛老手，包括拜登、盖茨、希拉里、琼斯、莱昂·帕内塔等，第二组成员相对年轻，决策经验相对较少，包括苏珊·赖斯、丹尼斯·麦克多诺、马克·利珀特、罗兹等。两组人马因观点不同而时常关系紧张、针锋相对，最终第二组成员成功在奥巴马身边组建小圈子，捍卫了在对外决策运作体系中的地位。

拜登自然不愿重蹈覆辙，目前任命的核心幕僚在对外决策上都拥有丰富经验并相互熟识，确保不会形成“我们对阵他们”的竞争性决策氛围。然而，即使在归属于拜登的民主党温和派中也存在微妙的路线之争，这将考验拜登的决策平衡能力。根据美国布鲁金斯学会学者托马斯·莱特的总结，温和派在对外政策上分为两类：一派是“奥巴马派”，又称“复兴派”，他们认同奥巴马执政最后几年所持的世界观，包括对华采取平衡政策，不愿让地缘政治竞争定义美国外交政策，在中东既要发挥传统角色也要避免牵涉其中，警惕毫无战略目标的激进主义等；另一派则被称之为“2021民主党人”，视特朗普所代表的民粹主义为美国民主和国际秩序的威胁，政策上与前一派最明显区别之一是将外交政策重点置于地缘政治竞争之上，更强调利用“中国挑战”推动美国国内和国际经济议程。

在决策机制和人员设置的安排上，拜登或将难逃建制派官僚设置的“叠床架屋”的通病，这也是奥巴马任内顶层协调机制国家安全委员会遭受诟病的主要原因。从目前情况看，拜登有意在白宫内设立分管重要议题的“政策沙皇”，但这一职务本身与相关对外决策部门的关系可能难以理顺，甚至出现踩脚现象。比如，克里担任总统气候特使后，他在气候变化问题上直接对总统负责，必然要出席国安会相关会议，却又必须接受国务院或国务卿布林肯的业务指导。尽管克里与布林肯私交甚笃，但如何明确划分职责领域仍将考验拜登团队的政治智慧。

国安会内部的权力架构设置也将面临类似问题。拜登正考虑在国安会内设立负责亚洲事务的“政策沙皇”，对下领导三个高级主任，分别负责中国事务、印度事务、日韩澳及其他盟友事务。这一安排与奥巴马任内负责网络安全的“政策沙皇”相似，体现了拜登对亚洲事务的重视，但也将打破原有国安会的权力结构，增加更多的官僚主义和繁文缛节。在白宫决策协调流程中塞入一位新的竞争者，对于提升决策效率而言恐怕未必是件好事。

（作者为中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员，文章转自世界知识期刊）