一、半岛形势发展进入关键期

美国两党政权更替之后，无一例外都要对前任的内外政策进行评估和修改，其中也包括半岛政策。从以往历史看，每次半岛政策调整和改变，都会引起半岛形势新变化甚至引发震荡。随着拜登接手政权，对特朗普半岛政策的“大手术”将逐步提上日程，必然引起朝鲜正面应对，从而将朝美争斗推向新的阶段。

拜登政府半岛政策调整面对剧变的形势、倍加棘手的难题和更多的不确定性。百年不遇大变局持续发展，区内大国关系、国与国关系均发生重要变化；突发的新冠疫情形成巨大冲击，非传统安全危机与传统安全课题叠加，成为必须长期应对的艰巨课题；朝鲜拥核状态持续使实现无核化的难度上升，但朝鲜内部困难也在增加；朝美已进行过两次“首脑会谈”，虽无果而终，但也在朝美关系史上留下了印记。在这种情况下进行战略和政策调整，无论对拜登政府还是朝鲜，都是一个严峻的挑战。

朝核问题关系半岛和本地区和平稳定大局，并与清算半岛冷战遗产、构建半岛永久和平机制紧密关联，没有半岛无核化就不可能有半岛和东北亚的真正和平。从上世纪90年代初朝核问题发生至今已过去30年，问题非但未能解决，反而愈演愈烈，朝鲜已经从浓缩铀起步，到核武计划基本大功告成，越往后拖延，解决难度和成本越会大幅增加。拜登政府的半岛政策，是延续、加剧半岛乱局，还是带来解开死结的希望，两种可能性同时摆在人们面前。

美朝围绕朝核问题长期缠斗，加深了相互认知，积累了不少经验教训，周边有关国家和国际社会一致支持半岛无核化，这些都是拜登政府半岛政策调整的有利条件。另一方面，美国的霸权主义难以撼动，冷战思维根深蒂固，攫取战略私利已成积习，期待拜登上台后彻底改变不太现实。因此，朝美之间的博弈仍将继续，斗争方式和方法可能变化，但斗争内核和本质不会改变，斗争态势和结果有很大的不确定性。

总的看来，难以期待拜登执政四年完全解决半岛问题，即使让形势不再继续恶化，或更进一步，在推动半岛问题“实质性突破”上有所进展，也需要付出极大努力。对朝战略和政策调整是关键一步，一旦“第一枚纽扣”系错，导致朝鲜反击性互动，以后的局面将更加难以收拾。朝方对拜登胜选长时间迟迟不作表态，除了表现慎重之外，也有显示不信、冷淡之意，更重要的是冷静观察拜登表现，以便筹谋对策。从这一刻起，美朝新一轮博弈已经揭开序幕。

二、拜登半岛政策调整的核心问题

半岛无核化进程和前途主要取决于朝美两家的战略意向和政策互动，作为半岛问题主要矛盾的一方，美国的战略和政策选择尤为重要。拜登政府半岛政策如何调整，堪称“关键中的关键”。

“金特会”得以举行，很大程度上有赖于特朗普当政的特殊条件。在半岛错综复杂的内外部大环境下，靠最高领导人决断，很难解决朝核问题这样空前艰难的课题。随着特朗普退场，这种方式便宣告寿终正寝。拜登排斥特朗普偏爱的首脑会谈方式，但与朝鲜接触对话是唯一可能的选择。朝方历来追求朝美对话解决问题，对拜登的对话动议不会拒之门外。

拜登半岛政策的调整，将主要体现在关注程度、政策根据、路径设计和政策工具等方面，这是朝美博弈的主要领域，双方在这一领域的斗争及其结果决定了半岛局势状态、走势和前途。主要有四大核心要害问题。

1、半岛问题的政策排位

半岛政策的议程排位，反映了美国政府对半岛方向的关注度大小和资源投入多寡，直接影响朝鲜的反应和决策。如果关注度降低、议程排位靠后，则意味着朝方价值降低、博弈收益减少、解决问题的时间拖延，对朝鲜极为不利。久拖不决，势必加剧朝鲜内外部困境，给解决改善经济民生的紧迫课题造成巨大障碍，危及政治和社会稳定。

一般估计，由于朝鲜核导计划已对美国构成“现实威胁”，拜登政府不会完全消极对待。但是，将其作为“优先关切”的可能性也较小。拜登上台后优先考虑的事项是应对疫情蔓延、恢复经济以及弥合政治分裂等紧迫难题，对外则是中东、中美、美欧关系等重要方向，很难用主要精力关注半岛。同时，美国有可能判断朝鲜不敢闹得太甚。因此，其半岛政策目标很可能是：能推进更好，推不动就努力管控局面，避免发生大的乱子。实际上是一种变相“维持现状”。

朝鲜由于长期制裁、封锁，加之疫情和洪灾影响，经济民生困难日益加重，长期拖延等于慢性自杀；为了生存和发展，必然会多方设法“突围”，包括以强化核遏制力等手段，加大对美压力，迫使美国改变态度，以求把局面扭转到对己有利的方向。在这种情况下，半岛局势走向紧张对立恶性循环的几率将大幅上升。

2、对朝鲜认识和定位

拜登之前的几届政府提供了前车之鉴，能否正确吸取经验教训，是拜登政府端正对朝政策的关键。

克林顿政府前期，由于对朝武力打压为主的政策连续碰壁，从中认识到朝鲜不会轻易崩溃，再加上老布什支持韩国对朝鲜“吸收统一”的政策行不通，于是后期改为采用“遏制加接触”的政策，积极推进与朝鲜接触对话，得到朝方肯定呼应，双方关系取得“实质性进展”。朝鲜次帅赵明录、美国国务卿奥尔布赖特互访华盛顿和平壤，双方达到了谈互设代表处、“建立新的关系”的程度。此次朝美关系解冻虽因种种原因半途而废，但启示意义不可否定。

小布什上台后推翻克林顿的对朝接触对话政策，把朝鲜定性为“邪恶轴心”，全力进行威胁、打压，甚至威胁发起“先发制人”打击，露骨地显示出敌视、颠覆朝鲜政权的意向，结果激起朝鲜强烈反弹，以加快推进核计划进行回击，半岛紧张对立空前加剧，布什政府对朝政策遭到失败。

奥巴马政府根据朝鲜“可能崩溃”和朝核计划对美“尚不构成威胁”的错误判断，对朝实行“战略忍耐”政策，消极对待与朝鲜接触对话，加强武力威胁和经济制裁，试图“困死”或促朝鲜政权解体，实现问题解决。朝鲜用连续三次核试和数十次导弹试射，宣告了“战略忍耐”政策的破产。

拜登从前几任政府对朝敌视和误判中应当认识到：1、朝鲜并非美国眼中的“异端”和“另类”，它的正当利益和诉求应当受到应有的尊重；2、朝鲜既有困难和弱点，也有自己独特的优势和强韧的生命力，期待朝鲜崩溃只能是虚幻的梦想。3、带着傲慢和偏见，单纯依靠威胁、制裁手段不可能吓倒和让朝鲜屈服，只有转变敌视立场、进行平等对话，才会产生建设性效果。

拜登作为美国建制派政治精英曾在奥巴马政府任职，久受民主党传统对朝政策熏染。大选辩论中，拜登指称金正恩是与希特勒无二的“暴徒”，批判特朗普与朝对话使朝鲜政权“合法化”，宣称不会“无先决条件”同金正恩会面。拜登选择的国务卿和国家安全助理布林肯、沙利文，担任过奥巴马政府安全政策部门要职，对朝态度具有强硬的底色。这些因素决定了拜登彻底放弃对朝僵硬政策颇有难度，在形势变化和政策调整压力之下，拜登政府的对朝政策面临着严重挑战。

3、无核化路径和方案

所谓“全面、可验证、不可逆转”（CVID）原则，是前几届美国政府对朝鲜弃核的目标和规格要求，并非实施路线图，即具体路径和方式。迄今以来，美国主张的主要是“利比亚方式”，后来出现了转向“伊朗方式”的苗头。拜登在朝核问题上秉持“原则主义”，不大可能放松对朝鲜弃核的目标和规格要求，但在路线图制定上，是沿袭“利比亚方式”、采取“伊朗方式”，还是另辟蹊径，需要进一步观察分析。

“利比亚方式”的实质是以高压手段迫使对手彻底缴械，实行“先弃核，后补偿”。朝鲜对卡扎菲交出核武后“政毁人亡”的惨痛教训刻骨铭心，绝不接受这种将朝鲜当作“战败国”的方式，“利比亚方式”对朝彻底无效。特朗普实际上意识到这一点，决定与金正恩直接对话，按照“弃核行动与利益补偿进行置换”的办法渐进解决问题，为此还搬掉了极力进行阻挠的博尔顿这块绊脚石。由于“利比亚方式”毫无实行的可能性，拜登不可能继续照搬。

拜登对朝鲜会采用“伊朗模式”吗？似乎可能，但也不确定。从可能性上看，拜登亲信、国务卿内定人选布林肯在奥巴马时代曾参与“伊朗核协议”签署，并且坚定认为“伊朗方式”适用于朝核问题。布林肯担当外交掌门人，推行“伊朗模式”不会令人感到意外。

客观地看，“伊朗方式”包含的“渐进”和“多边合作”做法具有一定合理性。朝核问题必须分阶段渐进解决，并且不能拒绝多边参与，从“伊朗方式”中可以吸收借鉴。但是，美国难以改变迷信高压制裁的惯习，引入多边力量也是为了构建压力和制裁网络，不信和猜疑也会严重阻碍协议落实。最近伊朗顶级核专家被暗杀，使伊朗核协议前景岌岌可危。这些都会加重朝方的疑虑和排斥。此外，还必须看到，朝核同伊核问题有诸多不同，伊核尚处于进行时，但朝鲜核计划已经基本完成，谈判基础和博弈态势迥然不同，按同一模式处理，朝方不可能照单接受。拜登如果原样套用“伊朗方式”，难免碰壁。

为避免历史错误，打破半岛僵局，拜登政府必须在总结历届前任政府经验教训的基础上，抛弃陈旧僵硬思维，探索适应形势发展的新路。核心问题是：放弃冷战思维和战略私利，改变对朝敌视政策，按照照顾双方利益关切的思路，将半岛全面无核化同朝美关系正常化和构建永久和平机制挂钩，以求根本解决问题。如果做不到这一点，半岛问题就不可能改变局面。

4、政策工具选择使用

一般估计，拜登政府外交政策将回归民主党重视意识形态的传统轨道，并且会由特朗普的“单边主义”转向重视多边和同盟。意识形态大棒和同盟合作绞杀，是美国对外推行霸权、霸凌政策所倚重的利器，一旦运用到半岛政策上，必然带来加剧危机的严重后果。

拜登政府可能通过强化对朝“人权”攻击，为其半岛政策开路。然而，美国本身“人权问题”成堆，没有充当人权教师爷的资格；美国一贯奉行双重标准，把“人权”作为打压别国的工具。朝鲜清醒地看到，美国“人权攻势”根本目的是以“妖魔化”手段，试图瓦解、颠覆朝鲜，因而始终保持高度敏感和警惕，拜登如果把“人权”作为武器，只能引起朝方强烈反对和抵制，给朝美对话造成巨大障碍。

拜登政府在半岛问题上重视多边具有两面性。一方面，由于半岛问题的性质和艰巨复杂，仅靠美国一家独揽根本难以解决，这就必须既注重朝美双边对话，也不能拒绝、忽视其它各种多边渠道。历史证明，“六方会谈”等多边对话对推动半岛无核化进程做出了重要贡献。拜登政府如能朝正确方向运用多边，当然具有积极意义。

相反，如果拜登只想运用多边力量作为打压朝鲜的助攻手段，包括强化美日韩同盟“共助体制”，对朝进行联合威慑、牵制；以“长臂管辖”和滥施制裁等手段，敦促、压迫中俄服从其对朝制裁战略，其结果只能引起朝鲜和中俄的反对，导致半岛局势的恶化，削弱、破坏半岛问题的国际合作。

从现在开始到拜登政府半岛政策正式出台，是决定半岛形势未来走向的关键时期。国际社会期待朝美双方能够在客观判断形势、准确评估对方的基础上，做出正确的战略决断，开始积极的良性互动，推动半岛问题解决并实现半岛局势和平稳定。拜登的半岛政策调整何去何从，人们拭目以待。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员、中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员）