美国对华政策进行重大调整的原因

从刚上台时希望与中国走近为地区和世界事务作贡献到发动全面对华“贸易战”，特朗普的转变似乎有些突然，但也在意料之中。美国对华政策着实已发生重大变化。对华贸易调查及随后提高中国输美商品关税，进而在科技、人文、安全、金融甚至意识形态领域对华全面“战略竞争”，原因在于美国对华认知已发生重大改变。美国曾希望把中国纳入由其主导的国际体系中，但中国异军突起、全面发展，美国改变看法，认为中国发展正对其构成挑战。

一、美国对中国的认知发生重大改变

冷战结束后，美国政界和战略界不时传出“中国威胁论”的说法，对华日渐消极和强硬是美国对华政策基本走势。2001年，小布什政府就曾把中国视为其主要战略竞争对手，但发生“9·11”恐怖袭击事件后，美国的注意力转向反恐战争。

奥巴马政府时期，美国提出“亚太再平衡”战略，带有遏制中国的意图。2015年前后，美国展开一场对华政策大辩论。强硬派认为，中国是美国最主要竞争对手，建交以来美国对华“接触—融入”战略失败。因此，美国要加大投入，把注意力调整到亚太地区，以应对中国崛起带来的挑战。此后，奥巴马政府提出要把60%的海军力量调到亚太地区。但欧洲仍是美国经济收益最高的地区，并且还有北约这样的军事组织。冷战后，能与美国出兵打仗的国家基本都在欧洲而不是亚太，加之中东“伊斯兰国”恐怖组织坐大，奥巴马“亚太再平衡”战略没达到预期效果。

2017年12月，特朗普政府发布《国家安全战略》报告，指出中国和俄罗斯是国际秩序“修正主义者”，是美国的“战略竞争对手”，认为美国面临的威胁眼前看是恐怖主义、朝鲜和伊朗等，长远看中国可能取代美国霸权地位，必须开始加紧对中国围堵。该报告集近年来美国政界和学界对华政策大辩论共识于一身。随后，美国发布《国防战略》报告和《核态势评估》报告，这一系列政府文件只有一个意思，即美国要与中国展开“全政府”“全社会”战略竞争。报告忽略合作，夸大中国威胁，认为中国挑战美国的权力和利益。特朗普政府的《国家安全战略》报告还指出，要放弃长期坚持的“支持中国崛起和帮助中国融入战后国际秩序”的政策，改为集中美国战略资源全面反击中国的战略竞争。

导致美国对华认知转变至少有以下两个原因：一是中国实力快速增长，美国感到压力。尽管中美两国综合国力对比仍相差较远，但美国已意识到中国的发展势头强劲，可能会在未来某一天超过美国。中美两国关系中所具有的互补性减少，在国际产业链中的位置也在发生变化。美国对中国军力现代化和在亚太地区的存在表现出不安。人民币国际化、亚洲基础设施投资银行成立、“一带一路”建设、《中国制造：2025》、充满活力的经济和团结一致的社会结构等，越发引起美国对中国综合国力提升、制度优势和治国理政模式的担忧。二是美国为转移国内矛盾，把中国当成“替罪羊”。2008年国际金融危机后，美国政治极化、社会分裂、贫富差距拉大，经济虽有发展但百姓并没有收获感。美国债台高筑，制造业空心化严重。中国的形势则与之形成鲜明对比。美国精英并没意识到自身经济的缺陷和治理无能，而是利用民粹主义，把现有困难不负责任地归咎于全球化和中国。中美各领域合作已成为美国国内乱局的受害者。

目前，美国对华强硬的认知占据上风，影响特朗普政府对华政策的制定。但不是所有人都认为必须对华强硬，他们不想把中国打造成“美国的敌人”。近日，前美国驻华大使芮效俭、哈佛大学教授傅高义、前代理助理国务卿董云裳、霍普金斯大学教授蓝普顿、布鲁金斯学会研究员李侃如等百位学界和前政界人士联合上书特朗普，指出“美国与中国为敌事与愿违”，认为中美竞争与合作应保持平衡，这样才能保证中国内部温和、务实和建设性声音的存在；与中国“脱钩”不能阻止中国崛起，却损害美国自身利益；美国应强化国际合作，增强自身竞争力，而不是试图破坏和遏制中国与世界的接触。美国对华认知变化需要过程，同时也取决于中美双方力量的博弈。此联名信是美国反思对华政策的一个侧影。

二、围绕强力对手制定内外政策是美国的一贯做法

美西战争后，美国迈上扩张之路，内政和外交政策发生根本转变。在美国，利益集团紧紧控制着财富和政治命脉，成为其政治与社会生活的主宰。特别是两次世界大战造就的军工复合体，集政府、国会、军工企业和科研机构于一体，利用民众对安全问题的敏感和关切，成为美国政治生活中最为重要的力量。

艾森豪威尔在卸任美国总统时感叹，有必要就这些发展的危险性向全国发出警告。他回忆道：“庞大的军事编制和巨大的军火工业有这种结合，在美国是前所未有的。它的整个影响——经济的、政治的，甚至精神的——在每座城市、每个州政府、每个联邦政府机构里都能感受到。我们承认这种发展是绝对必要的，然而我们不可不看到它是牵连广远的。”“必须防止军事—工业复合体有意无意地施加不正当的影响，促成这种大权旁落的有害现象的潜在势力，目前存在，今后也将继续存在。”然而，政治权力和商业利益合体很难避免军工复合体对美国各方面的影响。

特朗普自称属于非建制派，但在应合军工复合体方面却有过之而无不及。组阁时，他喜欢选用华尔街大佬和退役将军，一方面，这些大佬和退役将军的自身利益得到了保证；另一方面，这些人具有执行力和经营思想。对地产商人出身的特朗普来说，这是经济有效的选择。

找什么人为自己的政策站台，特朗普从不回避。2018年3月22日，特朗普签署发起对华“301调查”的行政命令时，站在他桌前的是与中美贸易没直接关系的世界最大军火商洛克希德·马丁公司总裁马丽莲·休森女士，军火巨头在这个时间节点出现在特朗普面前耐人寻味。休森在接受采访时表示，公司占据世界军品贸易20%的目标略显保守，根据对国家安全政策分析及对F-35战斗机的信心，洛克希德·马丁公司有望扩大国内和国际市场，即特朗普要把大国竞争作为内政和外交的出发点，对军火的需要肯定会大增。

三、特朗普本人及其执政团队对中美关系的影响

特朗普以共和党人身份赢得2016年总统大选。他在竞选期间指责中国是汇率操纵国，但又在2017年4月表示不会将中国列为汇率操纵国。在2017年访华期间特朗普表示，美国对华贸易逆差悬殊“不是中国的责任，是因为上届政府没有把事情做好”。但美国国内对特朗普亚洲之行不满，民主党和保守媒体批评他对华太弱，甚至没提“人权”等问题，认为其亚洲行陷入“对中国低姿态外交”。

经过短暂的执政和外交实践后，特朗普确定了对华全面竞争战略。他身边集中了一批与其意识形态相近、坚持对华强硬的幕僚。2017年8月，时任总统高级顾问斯蒂夫·班农称，“美国对华经济战争已打响。”“这场战争势必导致在25—30年后中美间只有一方成为世界霸主。”“对华经济战争意味着一切。我们必须全神贯注、全力以赴。”美国的计划包括，首先对华发起“301调查”，然后进一步限制中国在美“倾销”钢铁和铝等。特朗普的另一个保守派幕僚是彼得·纳瓦罗。2016年12月21日，纳瓦罗被提名为白宫国家贸易委员会主任，2017年1月上任。当年4月，白宫国家贸易委员会被并入贸易与制造业政策办公室，纳瓦罗现为该办公室主任。纳瓦罗曾于2011年出版《致命中国》一书，认为作为中国最重要贸易伙伴的美国深受中国之害。之后，纳瓦罗坚持现实主义理念，强调运用军事封锁、经济制裁和“合纵连横”手段，并加强与亚洲盟友之间的“融合”，遏制中国崛起，维系亚洲和平，维持美国的全球霸权。从特朗普任用幕僚的取向可以看出其意识形态和价值观倾向。巩固和强化美国霸权是特朗普的梦想，在这一过程中谁挡住其道路，谁就会被认为是挑战，美国必然会竭尽全力加以限制。

商人出身的特朗普一生从事高投入、高产出和高风险事业，有急功近利的特性。在《交易的艺术》中，特朗普写道，“我崇尚大规模的赌场生意，这对我有无穷的吸引力，归根到底，我迷恋的是滚滚财源。如果你熟知自己所涉足的生意，并且善于运作，就能够从中谋利，精明的运作可以给你带来广袤的财源。”“做生意，一定要想办法牵制对手。”特朗普非常清楚当前美国社会对中国的认知变化。目前，特朗普把炒作对华全方位围堵当成赢得选民支持的话题，成功转移了民众对消除贸易赤字的关注。

从以上分析不难看出，美国对华政策确实已发生重大变化，但因此就认定中美关系发生“质变”尚缺乏一定依据。表面看，美国各界似乎已达成共识，要与中国展开全面战略竞争，两国关系对抗的一面上升，而合作的一面有所下降。这是美国对华认知变化的结果，由美国特有的政治生态所致，也与特朗普及其阁员的执政理念和风格有密切关联。

中美关系“质变”的论断为时过早

“质变”是一种根本性变化。中美关系“质变”是指两国全面终止接触或“脱钩”而开始冷战甚至热战。特朗普政府在政治、经济、军事、外交、科技、人文等各领域与中国展开“战略竞争”，似乎要与中国进行一场不可调和的战略对抗。然而，美国对华政策的重大调整并不意味着中美关系已发生“质变”。

一、美国战略目标和现有实力严重脱节

美国兰德公司提出，美国的战略目标和能力存在差距，认为特朗普政府提出的国家安全战略与美国现有能力不匹配。当前，美国各界对华认知已发生重大变化，无论是官方文件，还是政要言论和智库研究成果都认为中国正对美国构成威胁。但从实际来看，美国的实力显然已不可能实现遏制中国的战略目标。2010年，中国国内生产总值超过日本，成为世界第二大经济体。2018年，美国GDP总量为20.51万亿美元，中国为13.2万亿美元，中国GDP总量占美国GDP总量64%以上，超过美国战略界一直认为的60%的临界点。同时，中国已建立起较完整的工业体系和明确的科技发展计划，并按部就班开展产业升级。未来中国将建起相对独立和完整的工业体系，将大幅度减少在技术、市场、投资等领域对美国的依赖。

美国以“安全”为由封杀中国民营企业华为技术有限公司是围堵中国产业发展的一个案例。表面上看，美国提出的是安全问题，但实际上美国担心的是新一代网络通信技术优势被中国所取代。特朗普认为，应把5G技术纳入国际军备控制领域。对美国来说，除美元和美军外，它所拥有的网络优势支撑着其对世界的掌控。一旦新一代网络技术被中国占有，等于美国将失去在这一领域的霸权地位。5G技术不是简单的安全问题，而是美国保持全球霸权的战略问题。但从人类技术进步史看，没有任何国家或个人能阻挡新技术的普及，网络信息技术同样不可能因为美国阻挠而停滞不前。

美国的战略目标与实力脱节是旧有霸权思维模式导致的结果。在与中国进行的战略竞争中，美国没有足够能力阻挠中国发展，使两国滑向全面对抗的“质变”远未产生。

二、中美旧有的力量平衡已被打破

在力量再平衡过程中，摩擦和冲突必然会增多，这需要中美两国决策者创新思维模式。中美关系巨变的根本原因是双方力量对比发生变化，美国将中国看成威胁美国霸权的战略竞争对手。在两国关系再平衡过程中，中美无法用旧思维方式和手段来构建新的力量平衡并保持再平衡不产生波动。因此，中美两国需要加强协商和管控分歧，而不是像美国保守势力那样“火上浇油”。

中美建交40年来，双边关系并不是一帆风顺的，某些时候甚至矛盾尖锐。在安全领域，如1999年美国军机轰炸中国驻南斯拉夫联盟大使馆，2001年南海发生撞机事件，中美两国关系跌入谷底，但最后经过努力，双边关系重新回到正常轨道。关键是中美力量对比变化难用“零和”模式结束。在谁也取代不了谁的背景下，两国只能努力达成新的力量平衡。

在中美达成新的力量平衡之前，美国作为强势方会置国际法理和两国达成的文件和共识于不顾，但这些只是暂时的小动作，改变不了中国和美国力量对比变化的事实。美国已在南海、台湾、香港、人权等一系列问题上向中国发难，希望通过这些行动给中国制造麻烦，迟滞中国发展，确保美国的世界霸权维持下去。在台湾问题上，美国最近做出系列举动：2018年以来美国军舰多次穿越台湾海峡；加强与台湾高层互动；在坚持《与台湾关系法》的同时先后通过多项涉台法案，如《2018年台湾旅行法》《台湾国防评估委员会法》《台湾国际参与法》《2018年国防授权法》《2019年台湾保证法》等；围绕台湾名称，美国国防部发表的《印太战略报告》把中国台湾当成独立实体看待。

美国不愿意接受中国崛起的事实，试图与中国进行全面竞争，这必会使两国在达成新的力量平衡前产生战略博弈。美国的百般阻挠会在很大程度上消耗其硬实力和软实力，而中国综合国力则会得到相对提高。如“贸易战”已让中国民众更加团结，也让中国深化改革开放的决心更加坚定。技术封锁和打压必然促使中国在投资和项目上整合力量，突破技术瓶颈，加快产业和技术升级。

经过适应期后，不排除美国会在某种程度上接受中国崛起，中国则会回应美国的合理关切，从而达成新的力量平衡，两国关系出现新的稳定。这一适应过程不会导致两国关系发生“质变”。

三、中美在各个领域里的相互依存度极高，全面“脱钩”可能性不大

近期，美国保守势力反复强调与中国各领域“脱钩”，摆脱美国对中国的依赖。从中美经济发展水平及在世界产业链所处位置看，两国“脱钩”是非常困难的。建交40年来，中美两国已形成你中有我、我中有你、高度互补、深度融合的利益格局和互利互惠关系。

从暂时效果看，美国提出全面“脱钩”给中美两国关系稳定带来负面影响。例如，美国拒绝中国海军参加“环太平洋-2018”联合军事演习，两国各种军事交流活动处于暂停状态；美国对中国华为、中兴等一批高科技企业进行制裁，让这些公司承受巨大生存压力，技术上的“脱钩”有明显影响。

尽管如此，美国想与中国“脱钩”并非易事。政治层面，两国元首在保持相互沟通，元首外交继续发挥稳定两国关系、解决分歧的重要作用。即使是在双边经贸摩擦不断升级状态下，中美仍保持高级别对话和磋商，保持沟通管道畅通。在经贸层面，2018年中美货物贸易额达到6335.2亿美元，双向投资达到2400亿美元。中美已是彼此最大贸易伙伴国和重要投资对象国。美国几乎所有大公司在中国都有业务，所有州与中国都有合作。美国从中美经贸合作中获得巨大利益。2017年，美资企业在华销售收入超过7000亿美元，利润超过500亿美元。在人文交流层面，中美已建立起50对友好省州和227对友好城市关系，每天大约有1.4万人往返于太平洋两岸。

美国对华“贸易战”正在出现二元结构分裂。美国政客和保守势力坚持要通过“贸易战”来打压中国，而美国大企业、商业和农业从业者反对“贸易战”。这种二元结构会极大限制美国把“贸易战”推向更广大领域。“脱钩论”是固守冷战思维、奉行“零和”博弈的人鼓噪出来的极其危险、极不负责任的论调。“这种论调违悖中美关系合作共赢的本质，罔顾两国交流友好密切的民意，不符时代发展进步的潮流，不可能得到支持，也注定不会得逞。”中美是世界最大的两个经济体，在全球产业链、供应链、价值链中都占有重要地位。如果强行让中美“脱钩”，势必打乱现有的世界经济链条，破坏全球产业分工，引发国际市场混乱和金融市场动荡，这肯定不是各利益攸关方希望看到的。

总体看，美国“脱钩论”者希望切断中美建交40年来所形成的千丝万缕的联系，让两国关系发生“质变”。但现实看，这只能是美国保守势力的扭曲想法，因为“脱钩”不仅会对中国，而且会对美国带来同样巨大的损害。从目前情况看，“脱钩”并没有成为特朗普政府的对华主导政策。在2019年6月举行的G20大阪峰会期间，习近平主席与特朗普举行会晤，双方同意推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系，这从侧面证明了这一点。

（作者为中国国际问题研究院美国研究所所长兼军控与国际安全研究中心主任，文章转自《当代世界》2019年第8期）