本文是关于2018年的世界秩序的，提供展望2019年世界秩序的角度，不长，但分两部分。上半部分指出一些积极的动向，目的是给盘点世界形势的人们以信心；下半部分是关于美国特朗普政府的外交政策的，指出特朗普政府将继续“退群”，继续向现有国际组织施压，按照美国政府的意志“改革”国际组织。

2018年，世界秩序（这里包括了“国际秩序”以及“全球秩序”）仍然是国际关系学科界和国际新闻评论界以及其他人们的焦点议题。而在实践上，世界秩序问题则是各国决策者、国际组织、形形色色的利益攸关者（例如“全球公司”）等聚焦的。不同的人对世界秩序的态度和行动不同。这一年，世界秩序继续剧烈动荡。

今天的世界，复杂性（复合性）是空前的。分析世界形势的难度无疑增加了。在世界秩序问题上，我有必要指出，全球治理在困难中取得一些进展，世界并非已经失序。同时，要承认，导致世界失序的各种因素或者力量可能是空前巨大。

2018年发生了许多重要的全球治理事件，全球治理仍然在路上。例如，9月开幕的联合国大会，在为《可持续发展2030年全球日程》融资；12月1日，主要推动全球经济治理的G20峰会在阿根廷落下帷幕。G20进程在继续，日本和沙特分别接下了2019和2020年的轮值主席国。而2018年12月16日在波兰卡托维兹，联合国气候变化大会达成了贯彻2015年《巴黎协定》的行动协议。这些积极进展让人们不失去对全球治理的希望。

卡托维兹有一些作为活动分子的美国人和美国组织。这些美国人的多数并不来自特朗普政府，却是与特朗普政府立场和观点不同的。美国州政府，以及支持气候变化治理的美国科学家、公司、社会组织等都在卡托维兹活动。国际上许多不明真相的人以为特朗普政府退出全球气候治理的《巴黎协定》，美国就不再在全球气候治理中发挥关键作用了。但实际上，尽管特朗普政府政策打击了美国的全球治理作用，美国还在全球治理中。这是一个美国参与全球治理的新局面。美国的作用仍然不容小视。在评价全球气候治理进程中的美国角色时，被叫做美国头号智库的布鲁金斯学会会长John R.Allen认为，美国的全球治理战略应该是“没有美国政府的美国（国际）领导”（American climate leadership without American government）。这是一个非常耐人寻味的观点。这个观点提醒我们，在特朗普政府不断“退群”的情况下，对美国在全球治理中的作用要正确看待。

本文的下半部分是关于特朗普政府的外交政策的，尤其是评价一下美国国务卿在岁末发表的关于美国对待国际秩序的态度和政策的讲话。

2018年11月30日和12月1日，美国总统特朗普参加了在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的G20领导人会议。这是他第二次参加G20峰会。特朗普并没有让美国政府退出G20。如正常的话，特朗普将参加2019年在日本举行的G20峰会。特朗普政府的国务卿迈克·蓬佩奥（Michael R.Pompeo）参加完G20峰会后，12月4日在欧盟首都布鲁塞尔的德国马歇尔基金会发表讲话。

这个讲话一度受到欧洲和世界其他地方的关注。不过，在这个大爆炸的信息时代，很快，人们就不再注意蓬佩奥的讲话。为了预测特朗普政府在2019年以后是否继续“退群”，本文认为我们有必要重新关注蓬佩奥的布鲁塞尔讲话。

蓬佩奥的这个讲话之所以重要，我给出如下两点理由：

第一，这是美国国务部长对特朗普政府“退群”行为的一个权威的辩解。当然，特朗普本人2018年9月25日在联合国大会的演讲已经给出了美国“退群”的理由，也就是他的国家安全顾问博尔顿（John Bolton）说的“全球治理威胁美国主权”。

请注意蓬佩奥的讲话的标题是《恢复民族国家在自由的国际秩序的作用》（Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order）。这个标题就是特朗普政府的外交政策的概括。对于这一点，一些读者可能有点费解，觉得美国外交政策怎么后退到“民族国家”的时代了？但是，对于一直关注特朗普政府的外交政策的人来说，这一点并不难理解：他们（特朗普政府代表的美国势力）要回到的是“国际秩序”，而不是什么“全球秩序”。这就是特朗普政府的外交政策与以前的美国政府不一样的地方。不过，特朗普政府坚称，仍然延续以往的美国带头建立的“自由的国际秩序”。

美国这样的长期被叫做的“全球力量（全球国家）”强调“民族国家”、“国家主权”等，这在“单极世界”时绝不可能有的。即便不认可“单极世界”，在“单极世界”甚嚣尘上时，美国外交政策精英也不会认为“美国主权”居然成了问题。特朗普政府却一再强调“美国主权”成了问题。当然，冷战结束前，美国曾担心来自日本的跨国公司侵蚀“美国主权”。

蓬佩奥重申了特朗普政府的外交政策指导思想，即“有原则的现实主义”：

“我们一定要认真对待今天的世界秩序才能明确前进路线。这是美国《国家安全战略》（National Security Strategy）所说的“原则性现实主义”。我愿意将它视为‘常理’。”

在这个基础上，他为特朗普政府上台以来的“退群”辩解：

“当前的国际秩序是否能最好地服务于自己人民的利益。如果不能，我们必须问可以如何改正。”“特朗普总统正是在这样做。他正在让美国回到自己在世界上的传统的、中心领导地位。”

甚至，这位美国国务卿把英国“退欧”（Brexit）的原因说成是欧盟方面的（一般都认为是英国选民“愚蠢”才通过“公投”退欧的。特朗普政府却不这么看，而是正在鼓励其他欧盟成员也“退欧”。这形成了特朗普政府与欧盟的冲突）：“退欧拉响了一个政治警报。欧盟能否保证各国及其公民的利益置于布鲁塞尔的官僚之上？”

蓬佩奥进一步指出：“批评人士说，特朗普政府是这个体系失灵的原因。他们称美国正在采取单边而不是多边行动，好像每一种多边行动按照定义都是可取的。甚至我们的欧洲朋友有时候也说，我们的行动不是为了世界的利益。这完全错误。”

“我们的使命是重申我们的主权，改革自由的国际秩序，而且我们希望我们的朋友协助我们并且也行使他们的主权。我们希望让国际秩序为我们的公民服务——而不是控制他们。美国有意发挥领导作用——现在和永远。”

如同特朗普或者博尔顿，蓬佩奥的这次讲话再次批评国际刑事法庭（ICC），认为ICC这样的机构威胁“美国主权”。

第二，蓬佩奥的讲话之所以重要，是因为未来美国政府可能会继续“退群”或者为现存国际组织的改革施加不可妥协的压力。蓬佩奥是这样说的：

“本届政府将合法地撤出或重新谈判过时的或者有害的条约、贸易协定，以及其他不符合我们主权利益或者我们盟国利益的国际协议；

“我们已鼓励我们的20国集团伙伴改革世贸组织，他们上个星期在布宜诺斯艾利斯迈出了良好的第一步；

“特朗普政府正在努力让国际货币基金组织和世界银行重新着重于推动经济繁荣的政策，力促停止向已经能够进入全球资本市场的国家贷款——像中国这样的国家——并敦促减少纳税人向那些完全有能力自行筹集私人资本的开发银行供资。”

显然是为了让欧洲盟国放心，蓬佩奥说：“特朗普政府没有放弃美国在国际组织中的领导作用。”

蓬佩奥宣布，美国将在2019年4月在华盛顿接待北约各位外长，纪念北约成立70周年。这次纪念大会，我们将目睹美国新的北约政策。北约成员国要不要给特朗普政府交纳更多的“保护费”？

在他结束在布鲁塞尔的讲话时，蓬佩奥引用乔治·马歇尔早在1948年联合国大会建立之初说过的“国际组织不能取代国家及个人努力，亦或地方及个人构想；国际行动不能取代自助。”有这一结论性的话看来，国际组织或者国际制度，具体说是全球治理，在特朗普政府的外交政策中的作用下降了。

结论：特朗普政府的世界观与此前的美国政府有很大不同。世界可能仍然对特朗普政府的世界观缺少真正的了解。特朗普政府要求的现有国际组织的“改革”，与其他国际行动者，如欧盟等说的改革国际组织（如世界贸易组织）有所不同。2018年，围绕国际秩序问题，世界继续受到美国特朗普政府不同的外交政策的冲击。在许多场合，如联合国领导的全球治理进程和G20等，特朗普政府和世界其他行动者的差异是明显的。在2019年，我们能继续看到全球治理的新进展，以及世界与特朗普政府的新冲突或者新协调？

（作者为著名国际政治学者、中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长，澳门科技大学特聘教授、社会和文化研究所博士生导师，文章转自华夏时报）